Como o governo quase fechou o sistema aéreo dos EUA

Esta história foi publicada originalmente no ProPublica por Peter Elkind .

A perspectiva parecia assustadora. O lançamento nacional de uma nova tecnologia sem fio foi definido para janeiro, mas a indústria da aviação estava alertando que isso causaria uma calamidade em massa: sinais 5G em novas redes de banda C poderiam interferir nos equipamentos de segurança das aeronaves, fazendo com que aviões caíssem do céu ou acelerassem. final das pistas. Especialistas em aviação alertaram sobre “falhas catastróficas que levam a múltiplas fatalidades”.

Para evitar um desastre potencial, a Federal Aviation Administration preparou medidas preventivas drásticas que cancelariam milhares de voos, retendo passageiros de costa a costa e aterrando cargas. “O comércio do país vai parar”, previu o grupo comercial das companhias aéreas.

Em 18 de janeiro, após negociações acirradas envolvendo CEOs, um secretário de gabinete e assessores da Casa Branca, um acordo de última hora evitou essas ameaças de armageddon da aviação. A Verizon e a AT&T concordaram em não ligar mais de 600 torres de transmissão 5G perto das pistas de 87 aeroportos e reduzir a potência de outros.

O desastre foi evitado. Mas o fato de ter sido tão perto foi chocante, no entanto. Como uma atualização de tecnologia há muito planejada resultou em um impasse que parecia ameaçar a segurança pública e uma das maiores indústrias do país? As razões são inúmeras, mas é inegável que a nova implantação do 5G representa um desastre épico para várias agências federais, o equivalente regulatório de uma série de jogadores de futebol de 300 libras desajeitadamente atrapalhando a bola enquanto ela salta loucamente para dentro e para fora de seus braços.

Mais do que tudo, um exame profundo do fiasco revela falhas profundas em duas agências federais – a Comissão Federal de Comunicações e a FAA – que deveriam servir ao público. No caso da FCC, a agência não apenas defendeu os interesses do setor de telecomunicações, mas também adotou sua visão de mundo, desprezando evidências de risco e tornando a cooperação e o compromisso quase impossíveis.

No caso da FAA, a agência inexplicavelmente permaneceu em silêncio e observou passivamente os preparativos para o 5G durante um período de anos, mesmo quando a indústria da aviação soou avisos cada vez mais terríveis de que as novas redes poderiam colocar em risco a segurança aérea.

Essa é a imagem alarmante que surge, com novos detalhes, em entrevistas com 51 participantes e observadores no lançamento do 5G, juntamente com uma revisão de milhares de páginas de documentos. Os problemas abrangeram uma administração republicana e democrata. O processo saiu dos trilhos pela primeira vez sob o presidente Donald Trump.

Em seguida, infeccionou sob a administração do presidente Joe Biden - que a reportagem do ProPublica mostra impediu a FAA quando finalmente decidiu agir - até que uma crise forçou uma intervenção.

Por enquanto, mantém-se a trégua entre a FCC e as empresas de telecomunicações, de um lado, e a FAA e as empresas de aviação, de outro. Os partidos, em sua maioria, moderaram sua retórica hostil, soaram notas esperançosas de “coexistência” e começaram a colaborar.

A FAA está permitindo que as empresas sem fio liguem lentamente mais torres 5G, já que os aviões continuam voando. (Cerca de mil jatos regionais, usados ​​principalmente pela JetBlue, American, Delta e United, estão atualmente impedidos de pousar em condições de baixa visibilidade em muitos aeroportos por temores de interferência de equipamentos.)

Mas os problemas subjacentes estão longe de serem resolvidos. As empresas de aviação dizem que precisam de muito mais tempo – talvez dois anos ou mais – para atualizar ou substituir todos os equipamentos vulneráveis ​​à interferência 5G, de acordo com Bob Fox, um piloto da United Airlines que agora atua como coordenador nacional de segurança da Air Line Pilots Association, uma protagonista do drama.

As empresas de telecomunicações não têm interesse em um prazo tão longo: o acordo com o governo expira em 5 de julho e elas não se comprometeram a estender as restrições em suas torres após essa data. As empresas têm demonstrado disposição para fazer concessões de curto prazo, mas também mostram indícios de frustração por não conseguirem levar o processo a uma resolução.

De sua parte, a FCC parece ofendida. Ele culpa esmagadoramente a agência de aviação pelos problemas e, ao mesmo tempo, diz que está cooperando com a FAA – enquanto continua insistindo que quaisquer alegações de que o 5G ameaçará os aviões são pura fantasia. A retórica da chefe da FCC é quase idêntica à do setor que ela regula.

No mês passado, Jessica Rosenworcel, presidente da FCC indicada por Biden, descartou as preocupações com a aviação como, na verdade, uma extorsão - uma manobra para fazer com que as empresas de telecomunicações financiem uma atualização nacional de equipamentos de aeronaves. Referindo-se aos dispositivos de segurança aérea que a indústria da aviação diz que podem ser comprometidos pelo 5G, ela disse em entrevista ao ProPublica: “Alguém especificou o custo da substituição do altímetro?”

E todo um novo conflito entre telecomunicações e aviação pode surgir em breve. A T-Mobile e outras empresas sem fio estão aprovadas para lançar serviço 5G adicional no final de 2023, usando uma frequência de banda C ainda mais próxima daquela usada pelo equipamento de segurança do avião.

Como outros participantes do processo, a T-Mobile diz estar comprometida com a segurança e em encontrar uma solução razoável. Mas se esse lançamento se desenrolar de uma maneira que se pareça um pouco com o último, uma solução razoável pode ser ilusória.

Houve um tempo, há um século, em que o rádio era a nova tecnologia mais quente do país. Estações surgiram em todos os lugares e usavam rotineiramente as mesmas frequências. O resultado foi um tumulto eletrônico: a programação era regularmente interrompida por estações rivais, conversas de rádio da polícia e entusiastas amadores. A legislação do Congresso lamentou “o caos atual de bandas de jazz, sermões, relatórios de colheitas, serviços esportivos, shows e outros enfeites funcionando simultaneamente nos mesmos comprimentos de onda”.

Em um caso célebre, um rico presidente de banco de Illinois obteve uma ordem judicial contra um jovem local de 18 anos cujas transmissões de rádio o impediram de ouvir as transmissões dos resultados da noite das eleições em sua casa.

Havia uma necessidade crítica de um árbitro neutro para tomar decisões sobre quem poderia ocupar qual parte das ondas de rádio. Tudo isso levou à criação de uma agência federal para regulamentar o rádio, que acabou se transformando na FCC em 1934. Grande parte de sua missão, como disse a nova agência ao Congresso, era fazer “distribuição equitativa das frequências... o congestionamento aumenta.”

A marcha da tecnologia nos 88 anos que se seguiram pode ser entendida como uma série de batalhas pelas ondas do rádio. Praticamente todas as tecnologias de comunicação importantes, desde televisão e satélites até telefones celulares e GPS, exigem largura de banda. A FCC estava lá para distribuir frequências e arbitrar os conflitos. Havia enormes riscos financeiros em muitas das decisões. Eles lançaram indústrias inteiras, enquanto enterravam ou transformavam outras.

À medida que mais e mais tecnologias se aglomeram em um conjunto finito de frequências, as oportunidades de uma tecnologia interferir em outra só aumentam. Em meados da década de 1990, a nova tecnologia de telefone digital desencadeou involuntariamente um zumbido em alguns aparelhos auditivos, enquanto a interferência de rádios da polícia às vezes fazia com que cadeiras de rodas motorizadas acelerassem ou freassem aleatoriamente, causando ferimentos graves.

Em 2010, a mudança para a televisão digital exigiu a substituição de microfones sem fio usados ​​por atores em shows da Broadway, árbitros em jogos da NFL e pastores em cultos de domingo.

Quando o 5G se aproximou, a FCC havia desenvolvido há muito tempo um aclamado sistema de venda de espectro – áreas reservadas das ondas de rádio – para uso comercial, o que gerou grandes somas de dinheiro para o governo federal: os leilões públicos.

O primeiro leilão desse tipo da agência foi realizado em 1994. Nos anos seguintes, a FCC usou o processo com sucesso 110 vezes, arrecadando mais de US$ 233 bilhões. O formato sofisticado dos leilões ajudou a ganhar um Prêmio Nobel para dois economistas de Stanford que os projetaram .

Mas o governo Trump inicialmente não parecia inclinado a deixar as decisões 5G para a FCC. A administração viu a quinta geração da tecnologia celular, com suas velocidades mais rápidas e eficiências de automação para a indústria, como sua maior iniciativa de comunicação.

Os principais funcionários de Trump viram a tecnologia através do prisma da competição com a China. Muitos no governo também expressaram temores de que a Huawei Technologies, fabricante dominante de hardware 5G, possa ser um canal para a vigilância do governo chinês, representando uma ameaça à segurança nacional. (A Huawei sempre negou tais alegações.) Os tenentes de Trump começaram a empregar um grito de guerra nacionalista: a América precisava “ vencer a corrida para 5G ” contra a China.

A administração Trump desviou-se em várias direções em busca desse objetivo. Em janeiro de 2018, funcionários do Conselho de Segurança Nacional divulgaram um plano para criar uma rede 5G administrada pelo governo. Essa ideia foi descartada quase tão logo foi proposta, em meio a críticas de que isso constituiria o socialismo.

Outros na órbita de Trump também propuseram ideias. Em determinado momento, o procurador-geral William Barr sugeriu que o governo dos EUA, no interesse de desenvolver redes 5G livres da China, comprasse participações majoritárias na Nokia e na Ericsson, empresas europeias de equipamentos de telecomunicações.

Insiders republicanos, como o consultor Karl Rove, o ex-presidente da Câmara Newt Gingrich e o gerente de campanha de Trump, Brad Parscale, promoveram uma parceria na qual o Departamento de Defesa alugaria o espectro não utilizado para a Rivada Networks, uma empresa apoiada pelo doador do Partido Republicano Peter Thiel.

Essa abordagem foi adotada por um porta-voz da campanha de Trump e prontamente repudiada pela Casa Branca. O próprio Trump declarou que o plano 5G do governo deveria ser “ dirigido e liderado pelo setor privado ”.

Por fim, a Casa Branca passou para outras obsessões. A FCC e seu presidente se tornaram a força motriz na corrida para o 5G. O impetuoso líder da agência, de 44 anos quando assumiu o cargo em 2017, era Ajit Pai. Ele havia sido comissário da FCC antes de ser promovido por Trump.

A agência de Pai era lendáriamente amigável com as empresas que regulava, com comissários e funcionários importantes mudando-se rotineiramente de e para cargos lucrativos no setor. O próprio Pai passou dois anos no início de sua carreira como advogado interno da Verizon e depois trabalhou em um escritório de advocacia que atendia clientes de telecomunicações. Desde que deixou o cargo no final do governo Trump, Pai mudou-se para uma empresa de private equity cujo portfólio inclui empresas de telecomunicações e banda larga.

Na FCC, Pai juntou-se às empresas sem fio na evangelização do 5G. Ele faria disso a iniciativa central de seu mandato. Um lançamento rápido, proclamou Pai, “transformaria nossa economia, impulsionaria o crescimento econômico e melhoraria nossa qualidade de vida”. Ele citava regularmente um relatório proclamando que o 5G poderia criar até 3 milhões de novos empregos nos EUA e US$ 500 bilhões em crescimento econômico – sem notar que esses números otimistas vieram de um estudo encomendado pelo grupo de lobby da indústria sem fio.

Sob Pai, o caminho para o 5G inicialmente continuou em ziguezague. Depois que a Casa Branca abandonou o plano central, a FCC tomou uma nova direção, que colocaria algumas empresas estrangeiras de satélites no comando do processo. Em questão estava a chamada banda C, um pedaço de espaço sem fio visto como o ponto ideal para o 5G.

As empresas sem fio cobiçavam o espectro da banda C por sua capacidade de transmitir grandes blocos de dados rapidamente por longas distâncias; maximizaria as velocidades 5G, minimizando o número de torres de celular e transmissores caros de que as empresas precisavam.

Esse espectro era de propriedade do governo federal. Mas estava sendo usado com o consentimento do governo, gratuitamente, por quatro empresas estrangeiras de satélites que retransmitiam sinais de rádio e TV ao redor do globo.

Percebendo a oportunidade, as empresas se uniram e fizeram uma proposta audaciosa: eles, os usuários não pagantes do espectro, iriam vendê-lo para empresas sem fio dos Estados Unidos e ficar com a maior parte das esperadas dezenas de bilhões de dólares para si. (Eles concordaram em fazer uma contribuição voluntária ao Tesouro federal com os recursos).

Essa “solução baseada no mercado”, afirmaram as empresas de satélite, seria a maneira mais rápida de colocar as redes 5G em funcionamento.

Pai considerou seriamente essa abordagem por um ano. O plano acabou fracassando diante da forte oposição liderada pelo senador republicano da Louisiana, John Kennedy , que expressou indignação com o fato de empresas estrangeiras de satélite receberem a maior parte do dinheiro da venda do espectro do governo dos EUA.

Frustrada, a FCC voltou à sua abordagem tradicional: um leilão público de espectro, neste caso para uma grande parte da banda C. A agência decidiu que os licitantes vencedores pagariam às empresas de satélite até US$ 14,7 bilhões para desocupar rapidamente essas frequências e reequipar em diferentes frequências. Isso, esperava a agência, evitaria processos judiciais caros e demorados por parte das empresas de satélites.

Um pagamento de $ 14,7 bilhões foi impressionante, mas era uma prática aceita da FCC providenciar compensação para empresas afetadas por suas ações de espectro. A agência, no entanto, não faria tais provisões para outro grupo alertando para consequências muito mais graves: a indústria de aviação dos EUA.

A batalha que ameaçaria imobilizar a aviação americana centrou-se em um dispositivo eletrônico do tamanho de uma torradeira. Chamado de rádio altímetro, é usado para rastrear a altitude de uma aeronave durante a decolagem e o pouso.

Os rádio-altímetros, que se tornaram equipamento padrão no início dos anos 1970, funcionam refletindo um sinal eletrônico do solo, enviando suas leituras instantaneamente para o cockpit. Isso é importante para pousos de baixa visibilidade, à noite ou com mau tempo. Também é importante em outras ocasiões: rádio-altímetros em muitos jatos comerciais alimentam seus dados em sistemas automatizados de navegação e prevenção de acidentes, às vezes controlando os motores e os sistemas de freios. Cerca de 50.000 aviões e helicópteros nos EUA carregam rádio-altímetros.

A ansiedade da indústria da aviação sobre o perigo de falha do rádio-altímetro inevitavelmente cita um Boeing 737 da Turkish Airlines que caiu em 2009 ao tentar pousar em Amsterdã. Nove passageiros e tripulantes morreram. Uma investigação revelou que o desastre se originou com um altímetro com defeito , cujas leituras defeituosas acionaram o acelerador automático do jato para cortar a energia durante a aproximação de pouso final.

Os planos da FCC de usar a banda C para 5G reacenderam esses temores. O problema era que a parte superior da banda C é onde os rádio-altímetros operam, gerando preocupação de que as transmissões 5G próximas os façam emitir leituras falsas ou parar de funcionar. Como a maioria dos altímetros foi construída e instalada décadas antes, quando não havia nada barulhento em sua vizinhança eletrônica, eles não foram projetados para filtrar tipos como 5G.

As brigas sobre os esforços da FCC para amontoar cada vez mais usuários em um espectro limitado tornaram-se incomumente comuns e acaloradas durante o regime de Pai, e não foi apenas a indústria da aviação que protestou. Outros pedidos que concedem às empresas de telecomunicações várias frequências 5G geraram reclamações de que interromperiam as redes usadas para comunicações por satélite, previsão do tempo, agricultura, carros autônomos, serviços de posicionamento global e sistemas de armas militares.

Uma das ações da FCC, ainda em andamento, atraiu a oposição de 14 órgãos e secretarias federais. Repetidas vezes, a FCC, apoiada pela Casa Branca de Trump, ignorou esses apelos. “Agências que levantavam preocupações sobre o impacto do 5G estavam sendo cortadas pela FCC”, de acordo com um ex-funcionário de alto escalão de Trump envolvido em disputas de espectro.

A partir de 2018, mais de uma dúzia de grupos e empresas de aviação disseram à FCC que temiam que a interferência com rádio-altímetros pudesse causar um acidente mortal de avião. Eles instaram a agência a trabalhar com a FAA e adiar um leilão até que identificasse e eliminasse qualquer risco.

Funcionários da indústria da aviação também argumentaram que as empresas de telecomunicações, ou o Tesouro, deveriam financiar bilhões de dólares em atualizações de altímetro para eliminar problemas de interferência dos sinais da banda 5G C.

Mas a FCC não achou que houvesse um problema a resolver. A agência abraçou a visão da indústria sem fio, que negava que as novas redes 5G representassem qualquer risco para a segurança da aviação.

“Uma das coisas que incorporamos à forma como os leilões de espectro funcionam é que várias pessoas precisam ser pagas”, disse Blair Levin, que era chefe de gabinete da FCC quando a agência iniciou seus leilões.

Levin disse que o processo 5G foi tratado de maneira diferente: “As companhias aéreas vieram e disseram: 'Temos esse problema'. Ninguém perguntou: 'O que você precisa para resolver o problema? Você precisa de US$ 2 bilhões? Você precisa de US$ 4 bilhões? Você precisa de US$ 6 bilhões?' Ajit apenas disse: 'Não nos importamos; não achamos que suas preocupações sejam legítimas.'”

Pai defende essa posição. “A equipe de carreira da FCC fez um excelente trabalho analisando os fatos”, disse ele ao ProPublica, “e demonstrou a todos os comissários da FCC que não havia nenhum argumento confiável para a possível interferência com altímetros de aviação… Nenhum trabalho de engenharia objetivo legítimo seria encontrar um caso legítimo para esses argumentos”. A FCC foi a palavra final na alocação do espectro. Fim de discussão.

Mas isso ignorou um fato importante: a FAA era a palavra final sobre a segurança do avião e estava ficando mais preocupada com o risco para os rádio-altímetros. E ao contrário de outras agências, a FAA tinha ampla autoridade para ordenar medidas dramáticas para evitar qualquer chance de um acidente fatal.

A FAA tinha um poder enorme - mas não parecia inclinada a usá-lo. Para começar, como mais de uma agência sob Trump, sofreu instabilidade no topo, com um líder interino por 18 meses. E a FAA estava na defensiva após dois acidentes com Boeing 737 MAX que mataram um total de 346 pessoas e mancharam a reputação da agência.

Isso significava que, quando Steve Dickson assumiu a presidência no verão de 2019, a FAA se distraiu com a bagunça da Boeing, segundo uma fonte da agência. E em Dickson, as FAA pareciam ter o temperamento oposto do agressivo e ambicioso Pai.

Dickson, que tinha 61 anos quando assumiu o comando da agência, foi um ex-piloto de caça da Força Aérea que recentemente se aposentou de uma carreira de três décadas na Delta, primeiro como piloto e depois como executivo de segurança da empresa. (Ao longo do caminho, ele também se formou em direito.)

Talvez por causa de sua formação militar ou talvez apenas por força de disposição, Dickson aderiu estritamente à cadeia de comando. Metódico, cauteloso e comedido - um alto deputado disse que nunca o ouviu levantar a voz - Dickson relutava em tomar medidas fora dos procedimentos oficiais, e esses procedimentos oficiais davam muita ênfase ao arquivamento de documentos. Então foi isso que Dickson e sua agência fizeram.

Dickson, por exemplo, não ligou para Pai para discutir a questão do 5G. Ele não marchou para a Casa Branca para soar o alarme. Ele não emitiu comunicados à imprensa para chamar a atenção para o problema iminente. A única expressão oficial de preocupação da agência em 2019 foi uma carta de duas páginas de um engenheiro da agência para um painel do Departamento de Comércio encarregado de resolver disputas de espectro do governo.

Ele instou a FCC a adiar qualquer leilão de banda C até que um estudo técnico financiado pela FAA chegasse e “qualquer mitigação de interferência fosse considerada”. (Dickson se recusou a comentar para este artigo.)

A passividade da FAA foi particularmente impressionante, dada a crescente preocupação na indústria da aviação. Dois relatórios de grupos de pesquisa em aviação intensificaram essas ansiedades. O primeiro foi um estudo preliminar de laboratório , conduzido por uma cooperativa de pesquisa do governo e da indústria na Texas A&M University. Ele descobriu que todos os sete rádio-altímetros testados eram suscetíveis a interferências. Também pediu uma análise mais aprofundada. O relatório foi submetido à FCC no final de 2019.

Mas a FCC não esperou. Em 28 de fevereiro de 2020, votou para autorizar a venda da banda C e agendou o leilão para 8 de dezembro. O relatório de 258 páginas e o pedido da FCC dedicaram apenas seis parágrafos à segurança da aviação, muitos deles concordando com um T -Relatório patrocinado por celular que descartou as preocupações da aviação. A FCC argumentou que suas precauções, incluindo deixar um pedaço de espectro vago entre as transmissões 5G e a frequência do altímetro, seriam suficientes.

A ordem da FCC deixou claro de quem era o problema que isso resolveria. “Equipamentos bem projetados normalmente não devem receber nenhuma interferência significativa (muito menos interferência prejudicial) dadas essas circunstâncias”, afirmou o pedido. “Esperamos que a indústria da aviação tome as medidas adequadas, se necessário, para garantir a proteção de tais dispositivos.”

As empresas de aviação não viam dessa forma. Suas preocupações aumentaram em outubro de 2020 com a emissão de um relatório de 231 páginas da RTCA, uma organização sem fins lucrativos de pesquisa da indústria da aviação originalmente conhecida como Radio Technical Commission for Aeronautics.

Ele descobriu que o 5G representava “um grande risco” para os altímetros com “potencial de amplos impactos nas operações de aviação nos Estados Unidos, incluindo a possibilidade de falhas catastróficas levando a múltiplas fatalidades”. Também instou a FCC, a FAA e as indústrias a trabalharem juntas para resolver o problema.

O oposto aconteceu. As indústrias de telecomunicações e aviação adotaram visões da realidade diametralmente opostas. Eles atacaram os estudos e metodologias uns dos outros. Os defensores do wireless declararam que cerca de 40 outros países já haviam implantado 5G na banda C perto de aeroportos, em condições semelhantes às contempladas nos EUA, sem incidentes.

Os aliados da aviação responderam que os níveis de energia e outros limites nas operações 5G perto de aeroportos no exterior eram significativamente diferentes. Cada lado acusou o outro de se recusar a compartilhar dados técnicos necessários para avaliar a questão.

Os dois lados também viam o risco de maneiras radicalmente diferentes. Do ponto de vista da aviação, a indústria sem fio simplesmente não conseguia entender sua cultura de segurança hipercautelosa, que, dadas as terríveis consequências de um acidente, exige que qualquer equipamento crítico tenha uma probabilidade de falha de não mais do que uma em um bilhão.

“Se houver a possibilidade de risco para o público voador”, observa o site “5G and Aviation Safety” da FAA , “somos obrigados a restringir a atividade de voo relevante até que possamos provar que é seguro”.

As empresas de aviação estavam ficando cada vez mais nervosas. No entanto, a FAA continuou sentada em suas mãos. Finalmente, faltando apenas uma semana para o leilão do 5G, em dezembro de 2020, a FAA tomou uma espécie de ação: redigiu uma carta.

O que aconteceu a seguir envolve uma pequena agência governamental da qual poucas pessoas ouviram falar. Enterrado no interior do Departamento de Comércio dos EUA, é chamado de Administração Nacional de Telecomunicações e Informações . Ele assessora o presidente em questões de espectro e media brigas entre agências federais. Seu trabalho é ajudar a resolver exatamente o tipo de conflito que estava ocorrendo no 5G.

No governo Trump, no entanto, a NTIA estava em desordem. Um relatório do Government Accountability Office descobriria que a agência carecia de um processo “formalizado” para avaliar as questões do espectro. O último chefe da agência confirmado pelo Senado renunciou abruptamente em maio de 2019. Em novembro de 2020, ela estava em seu terceiro administrador interino, o ex-professor de direito do estado de Michigan, Adam Candeub.

Candeub tinha um histórico de guerreiro legal conservador. Ele representou um supremacista branco em um processo sem sucesso do Twitter por barrar permanentemente ele e sua organização de sua plataforma. Ele também foi um fervoroso defensor da agressiva agenda 5G da FCC.

Pouco antes de ingressar no governo Trump, Candeub publicou uma coluna na Forbes intitulada “FCC Chair Ajit Pai Must Press Forward on 5G Auctions”. O artigo elogiava Pai por cortar a “intromissão burocrática”.

Foi nessas mãos que a FAA e o Departamento de Transporte entregariam uma missiva de quatro páginas , datada de 1º de dezembro de 2020, com a solicitação de que fosse encaminhada “rapidamente” à FCC para publicação pública. Apresentar tal carta através da NTIA era o protocolo federal adequado. Mas o passo dificilmente correspondia à gravidade do problema.

Ainda assim, o que a carta pedia era notável: ela instava a FCC a adiar o leilão da banda C, que faltava apenas uma semana naquele momento. Compreender “as ramificações econômicas e de segurança” do lançamento do 5G exigiu uma “avaliação de risco abrangente e uma análise de possíveis opções de mitigação”, afirmou a carta.

Seu tom pode ter sido burocrático, mas a carta continha um aviso dramático: se a implantação do 5G avançasse “sem abordar essas questões de segurança”, a FAA consideraria a imposição de restrições de voo que “reduziriam o acesso aos principais aeroportos dos EUA”.

Essa carta nunca chegou à pauta pública da FCC, onde teria ampliado a necessidade de resolver a disputa. Candeub nunca o enviou.

Quase um ano depois, quando a notícia da carta apareceu pela primeira vez na mídia , e algumas pessoas o acusaram de enterrar a carta para ajudar na agenda da FCC, Candeub, de volta ao seu antigo emprego no estado de Michigan, negou qualquer motivação política. Os especialistas de sua agência, disse Candeub a repórteres, encontraram “falhas graves” no relatório da RTCA e, portanto, rejeitaram seus alertas de segurança da aviação.

Em entrevista ao ProPublica, Candeub reconheceu ter discutido a carta da FAA com Pai, que “não gostou” disso. (Pai disse que não conseguia se lembrar se ele e Candeub haviam conversado ou não sobre a carta.)

Mas Candeub disse que tomou sua decisão com base em uma avaliação altamente crítica do relatório da RTCA por Charles Cooper, chefe do escritório de gerenciamento de espectro da NTIA e funcionário de carreira do governo. Candeub disse que Cooper achou que o relatório continha “erros graves”.

E-mails entre Candeub e Cooper, obtidos pela ProPublica, revelam uma narrativa diferente. Em um e-mail em 25 de novembro de 2020, Cooper escreveu para Candeub que, “conforme solicitado”, ele e sua equipe haviam realizado uma avaliação inicial e indicavam “concordância” com a abordagem da RTCA.

“Ah... então tem um aí, aí”, respondeu Candeub. “Você recomenda, portanto, que trabalhemos com o DOT para uma submissão à FCC?”

“Acho que não temos escolha!” Cooper respondeu por e-mail.

Questionado sobre a troca, Candeub insistiu que Cooper mudou de opinião depois de estudar o assunto por mais alguns dias. “Conforme investigamos mais, a conclusão de Charles foi que isso não chegava a um nível de preocupação, então a carta não foi enviada. ... Esse foi o veredicto final que recebi dele.

Um porta-voz da NTIA, em um comunicado, ofereceu uma visão diferente: “Não há registro de uma recomendação da equipe contra o encaminhamento da carta da FAA”. (Cooper se recusou a comentar.) A declaração também observou que a equipe da NTIA “recomendou que o estudo da RTCA fosse validado e ofereceu um caminho a seguir para uma melhor compreensão das questões levantadas. Nosso trabalho avaliando essas questões está em andamento.”

Em 8 de dezembro, a FCC iniciou seu leilão para o espectro da banda C. A agência anunciou alguns meses depois que a venda havia arrecadado um recorde de US$ 81,1 bilhões, quase o dobro do que os observadores do setor esperavam.

A Verizon comprou a maior participação, por US$ 45,5 bilhões, seguida pela AT&T, que pagou US$ 23,4 bilhões. Seus custos de construção de infraestrutura 5G, marketing e pagamento de empresas de satélite para acelerar sua saída acrescentariam dezenas de bilhões a mais em sua conta. Isso deixou as duas empresas, compreensivelmente, determinadas a explorar seu investimento.

“Temos uma licença do governo dos EUA dizendo que podemos prosseguir”, explicou um executivo de uma empresa sem fio. “Não estamos realmente procurando razões pelas quais não podemos prosseguir.”

Nesse ponto, parecia que a FCC havia prevalecido na batalha das agências federais. Pai e Larry Kudlow, ex-diretor do Conselho Econômico Nacional de Trump, se gabariam de como haviam triunfado sobre as “criaturas do pântano” de Washington em uma discussão no programa Fox Business de Kudlow meses depois de ambos terem deixado o governo.

Pai insistiu que sua agência seguiu a ciência, e os dois homens denegriram as preocupações com a segurança da aviação. “A FAA está reclamando do 5G. As companhias aéreas estão reclamando do 5G. Nós os ignoramos”, declarou Kudlow. “Na verdade, lutamos contra as FAA. Nós ganhamos."

Quando o leilão 5G foi concluído no início de 2021 e o inverno se transformou em primavera, a FAA parecia o equivalente burocrático de uma tartaruga que primeiro se retraiu em seu casco e depois foi virada de costas. Parecia impotente. Depois que sua carta de última hora tentando interromper o leilão do espectro foi ignorada, a agência não disse nada publicamente sobre o assunto por meses.

A indústria da aviação estava ficando cada vez mais frenética com a contemporização da FAA. No verão de 2021, a agência disse aos participantes de um fórum do setor que “ainda estava reunindo informações” sobre o problema do rádio-altímetro. Os executivos da aviação imploraram à agência que abrisse o capital.

“Queríamos que eles declarassem publicamente que há um grande problema e que isso causará grandes transtornos”, disse John Shea, diretor de assuntos governamentais da Helicopter Association International, um grupo comercial. “Nós dissemos: 'Você precisa dizer isso em voz alta! Isso não pode ser apenas especulação da indústria.'”

Nos bastidores, porém, a realidade começava a despontar nas FAA. Altos funcionários, que se agarraram à esperança da indústria de que de alguma forma a FCC pudesse ser persuadida a adiar o lançamento da banda C por um ou dois anos, finalmente perceberam que o lançamento estava acontecendo. A FAA simplesmente não podia esperar mais se a agência quisesse seguir seus processos metódicos e dar às companhias aéreas tempo para se preparar.

Agora, a agência se preparava para lançar sua arma definitiva: alertas formais de segurança aérea que abririam caminho para o pouso de aeronaves comerciais. Em agosto de 2021, a FAA estava pronta para prosseguir.

Mas surgiu um novo impedimento: o governo Biden. A Casa Branca estava desencorajando qualquer ação pública, assim como a FCC, que agora operava com uma cadeira democrata, mas era tão favorável ao 5G e à posição da indústria de telecomunicações quanto Pai. Eles garantiram à FAA que as agências e indústrias ainda poderiam, de alguma forma, resolver o problema silenciosamente. (Um alto funcionário da FCC nega que a agência tenha solicitado qualquer atraso.)

Repetidamente, a FAA adiou o envio de seus alertas aéreos. Dickson disse em particular a sua equipe que sua agência era como Charlie Brown, com a Casa Branca e a FCC no papel de Lucy, que “continua tirando o futebol de nós”.

Em outubro de 2021, a FAA finalmente começou a preparar seu primeiro boletim de aeronavegabilidade, alertando sobre “potenciais efeitos adversos nos rádio-altímetros” – mas não até que seus oponentes burocráticos tivessem a chance de examinar o idioma.

O boletim recebeu uma revisão linha por linha de funcionários da FCC e do Conselho Econômico Nacional da Casa Branca, de acordo com um funcionário da FAA envolvido no assunto. A Casa Branca “queria fazer com que o problema não parecesse tão ruim quanto era”, disse o oficial da FAA. “E eles queriam ter certeza de que fosse redigido de forma que o wireless não fosse visto como o vilão.” (O oficial sênior da FCC disse que sua agência "rotineiramente" fornece informações "técnicas" sobre boletins. A agência controladora da FAA, o DOT, disse que apoiava uma "abordagem colaborativa" para "minimizar quaisquer interrupções para o público viajante", mas que a FAA fez a chamada final sobre a linguagem de seus boletins. Como disse o DOT, “​​Parte da falha do processo durante a última administração foi resultado do leilão do espectro sem a colaboração necessária entre as partes interessadas e as agências para garantir a segurança dos viajantes público e minimizar as interrupções para eles - apesar dos pedidos consistentes e claros do DOT e da FAA para fazê-lo. Por outro lado, este governo queria garantir que as agências governamentais com conhecimento técnico estivessem todas à mesa e colaborando.”)

Emitido em 2 de novembro de 2021, o boletim alertou fabricantes de equipamentos, empresas de aeronaves e pilotos sobre o potencial de “leituras errôneas do altímetro e perda da função do altímetro”. Isso, alertou o boletim, pode resultar na “perda de função” dos sistemas de segurança. Acrescentou que a FAA estava avaliando se os limites potenciais nas operações de voo eram justificados.

Essa ameaça transformou instantaneamente o impasse. “Isso deu início a alguma ação”, disse um executivo da indústria sem fio. “Foi a primeira vez que eles disseram às companhias aéreas: 'Quando esses caras pousarem em 5 de dezembro, vamos aterrar seus aviões.'” O executivo acrescentou: “De repente, precisávamos enfrentar um problema de um ano em 30 dias”.

Dois dias após a divulgação do boletim de aeronavegabilidade da FAA, a Verizon e a AT&T concordaram com um atraso de um mês, adiando a data de início do 5G para 5 de janeiro de 2022. Com ameaças de desligamentos da aviação agora oficialmente em jogo, ninguém queria ser culpado por arruinando viagens de férias.

Agora, a questão era quão ampla e duradoura deveriam ser as restrições ao lançamento do 5G. As empresas de telecomunicações, apoiadas pela Casa Branca e pela FCC, queriam que eles fossem limitados e temporários. A FAA e os interesses da aviação queriam algo muito mais abrangente e permanente.

A pechincha começou para valer. A Verizon e a AT&T já haviam se oferecido para cortar modestamente a energia de alguns transmissores 5G perto das pistas por seis meses. As empresas de aviação rejeitaram isso como “inadequado e estreito demais”. Eles propuseram uma ampla faixa ao redor dos aeroportos onde as torres nunca seriam ligadas, bem como outros limites.

De jeito nenhum, rebateu a FCC. Isso tornaria o espectro da banda C das telecomunicações “comercialmente inviável. ... Efetivamente deixaria de ser 5G.” Os funcionários da FCC sentiram que a indústria de telecomunicações estava sendo falsamente considerada uma vilã.

Mas o ímpeto mudou a favor das forças de aviação. O mero espectro de desastres aéreos fatais era uma mensagem poderosa. As empresas sem fio estavam sendo marteladas na imprensa, com reportagens alertando que o 5G poderia causar a queda de aviões.

As negociações se intensificaram. No final de dezembro de 2021, o secretário de transporte Pete Buttigieg interveio, conversando com os CEOs da Verizon e da AT&T. Buttigieg anunciou uma trégua em 3 de janeiro. As empresas sem fio concordaram com outro atraso de duas semanas e estabeleceram modestas zonas tampão livres de 5G temporárias em torno de 50 aeroportos por seis meses. E forneceriam à FAA todos os detalhes sobre os locais das torres.

Mas quase tão rápido quanto foi anunciado, o negócio desmoronou. O teste do altímetro deixou claro que as zonas intermediárias planejadas não eram grandes o suficiente para resolver os temores de interferência da FAA.

A antes sonolenta agência agora disparava uma saraivada de avisos de segurança, expondo os detalhes de como cada aeroporto seria afetado. Milhares de aviões precisariam ser impedidos de pousar em condições de baixa visibilidade em aeroportos onde o 5G estivesse presente. Alguns grandes jatos de longo curso não seriam capazes de voar para aeroportos com 5G.

Um aviso da FAA alertou que a interferência da banda C pode impedir que os sistemas de frenagem de alguns Boeing 787 sejam acionados durante os pousos, fazendo com que os aviões saiam das pistas.

Buttigieg e Dickson, da FAA, recorreram aos CEOs da Verizon e da AT&T e exigiram ainda mais concessões. Em 18 de janeiro, as empresas capitularam, mesmo com a AT&T reclamando amargamente que a FAA e a indústria da aviação “não haviam utilizado os dois anos que tiveram para planejar com responsabilidade essa implantação”.

Quando a Verizon e a AT&T finalmente ligaram suas redes no dia seguinte, as restrições expandidas (uma zona intermediária de 3 milhas em torno de 87 aeroportos) deixaram mais de 600 de suas torres 5G escuras - cerca de 10% do serviço planejado para o primeiro dia.

O caos de última hora estimulou uma enxurrada de cancelamentos de voos. Mas as provisões e os testes contínuos de rádio-altímetros permitiram que cerca de 90% dos aviões operassem normalmente em poucos dias. Uma notável exceção foram cerca de mil jatos regionais da Embraer, usados ​​pela JetBlue, American, Delta e outras companhias aéreas.

Equipados com altímetros particularmente suscetíveis a interferências, eles permanecem impedidos de pousar em condições de mau tempo em muitas cidades com torres de banda C.

Os antigos adversários finalmente começaram a colaborar.

A FAA construiu uma medida de confiança com a Verizon e a AT&T, permitindo que ligassem torres suficientes para exibir seu serviço 5G no Super Bowl em 13 de fevereiro, embora o estádio estivesse sob uma aproximação de pouso para o Aeroporto Internacional de Los Angeles. Com o passar das semanas, ambos os lados fizeram mais acomodações, diminuindo o tamanho das zonas tampão e aumentando o número total de aeroportos “protegidos” para 114.

A maioria dos participantes do processo 5G diz que a cortesia e a cooperação aumentaram entre todas as partes. A AT&T disse à ProPublica em um comunicado que está “continuando a cooperar e colaborar com a FAA, FCC e outras partes interessadas para ajudar a facilitar as avaliações técnicas da FAA e a liberação de equipamentos de aviação. Estamos encorajados pelo progresso significativo que a FAA fez até agora e esperamos que o progresso continue avançando”.

A Verizon também disse que foi “encorajada” pela “colaboração e ritmo” entre as empresas e agências, acrescentando: “Estamos muito confiantes de que o pequeno e cada vez menor número de questões pendentes será resolvido mais cedo ou mais tarde, sem qualquer impacto significativo para operações aéreas ou a disponibilidade de 5G nos aeroportos”.

Apesar de todas as expressões de otimismo, os problemas ainda não foram resolvidos e um prazo se aproxima: a Verizon e a AT&T não se comprometeram a estender suas restrições “voluntárias” além de 5 de julho.

E esta também pode não ser a última batalha: em dezembro de 2023, a T-Mobile e outras empresas sem fio estarão livres para iniciar um novo patch de banda C, ainda mais próximo da frequência do altímetro. Nesse ponto, o 5G estará operando perto de centenas de aeroportos adicionais.

Diante dessa incerteza, as empresas de aviação estão lutando para desenvolver a única solução promissora de curto prazo: filtros projetados para filtrar a interferência eletrônica dos rádio-altímetros de pior desempenho.

Mas muitos altímetros não podem ser equipados com filtros e inventar e implantar novos altímetros para um mundo 5G levará anos. Enquanto isso, a indústria continua lutando para que alguém pague por tudo.

Nos últimos meses, o centro da atividade na saga do 5G tem sido as FAA, agora lideradas por um chefe interino. (Dickson anunciou sua renúncia em fevereiro, dizendo que era “hora de ir para casa”; ele saiu em março.)

A FCC, mais à margem nesta fase do processo, tem falado sobre medidas como melhorar seus processos com a NTIA, enquanto continua insistindo que as alegações de risco 5G são bobas.

A AT&T ecoou esse sentimento, dizendo que “a física não mudou”, em uma segunda declaração enviada ao ProPublica, no final de maio. A esperança da empresa, nessa declaração, começava a soar como se estivesse sendo dita com dentes cerrados.

A AT&T ainda está “trabalhando em colaboração com a FAA e a indústria da aviação”, disse, observando que “não assumimos compromissos adicionais além de 5 de julho, mas estamos em discussões com a FAA e a aviação sobre uma abordagem de implantação em fases que fornecerá o setor de aviação com algum tempo adicional para concluir as atualizações de equipamentos sem interromper nossa implantação de C-Band.”

Na FAA, parecia um passo à frente, um passo para trás quando o prazo final de 5 de julho se aproximava. Em 4 de maio, a agência convocou uma reunião pessoal de 40 “partes interessadas” convidadas das indústrias sem fio e de aviação – mas nenhum funcionário da FCC – com o objetivo de abrir um caminho para a paz contínua.

Funcionários da agência revisaram a “rápida evolução” na flexibilização dos limites das empresas sem fio nos aeroportos. E eles pressionaram as autoridades da aviação a desenvolver um cronograma firme para adaptar toda a frota comercial dos EUA com filtros e novos altímetros, em suma, um dia em que o 5G possa finalmente ser liberado.

Mas pouco mais de duas semanas depois, em 19 de maio, a reunião de acompanhamento com a FAA parecia consideravelmente menos encorajadora. Uma empresa que está preparando filtros para altímetros pediu tempo, dizendo que precisava até o final de 2023. Isso não é bom o suficiente, respondeu o chefe interino da FAA. Ele disse a eles que isso precisa acontecer até o final deste ano.

Os esforços para conseguir acomodação aumentaram, ao que parecia, mas também a “azia”, como disse um oficial da FAA. “As empresas sem fio deixaram bem claro que não vão concordar com uma situação em aberto”, disse ele. “Eles parecem dispostos a ir além de 5 de julho, desde que saibam quanto tempo passou. Mas eles estão deixando claro que sua paciência não é infinita.”

Foto de destaque por Patrick Donnelly no Unsplash