Comment le gouvernement a presque fermé le système aérien américain

Cette histoire a été initialement publiée sur ProPublica par Peter Elkind .

La perspective semblait terrifiante. Un déploiement national d'une nouvelle technologie sans fil était prévu pour janvier, mais l'industrie de l'aviation prévenait qu'elle provoquerait une calamité de masse : les signaux 5G sur les nouveaux réseaux en bande C pourraient interférer avec l'équipement de sécurité des avions, provoquant la chute des avions de ligne ou la vitesse du vol. fin des pistes. Les experts de l'aviation ont mis en garde contre "des pannes catastrophiques entraînant de multiples décès".

Pour éviter une catastrophe potentielle, la Federal Aviation Administration a préparé des mesures préventives drastiques qui annuleraient des milliers de vols, bloquant les passagers d'un océan à l'autre et immobilisant les expéditions de fret. "Le commerce du pays va s'arrêter", a prédit le groupe commercial des compagnies aériennes.

Le 18 janvier, à la suite de négociations acharnées impliquant des PDG, un secrétaire du Cabinet et des assistants de la Maison Blanche, un accord de dernière heure a évité ces menaces d'armageddon aérien. Verizon et AT&T ont convenu de ne pas allumer plus de 600 tours de transmission 5G près des pistes de 87 aéroports et de réduire la puissance des autres.

Le désastre a été évité. Mais le fait qu'il s'agissait d'un appel si proche était néanmoins choquant. Comment une mise à niveau technologique planifiée de longue date a-t-elle abouti à une impasse qui semblait menacer la sécurité publique et l'une des plus grandes industries du pays ? Les raisons sont nombreuses, mais il est indéniable que le nouveau déploiement de la 5G représente une débâcle épique pour plusieurs agences fédérales, l'équivalent réglementaire d'une série de joueurs de football de 300 livres qui tâtonnent maladroitement le ballon alors qu'il rebondit follement dans et hors de leurs bras.

Plus que tout, un examen approfondi du fiasco révèle de profondes défaillances dans deux agences fédérales – la Federal Communications Commission et la FAA – qui sont censées servir le public. Dans le cas de la FCC, l'agence a non seulement défendu les intérêts de l'industrie des télécommunications, mais a adopté sa vision du monde, méprisant les preuves de risque et rendant la coopération et le compromis presque impossibles.

Dans le cas de la FAA, l'agence est inexplicablement restée silencieuse et a observé passivement les préparatifs de la 5G pendant des années, alors même que l'industrie aéronautique lançait des avertissements de plus en plus graves que les nouveaux réseaux pourraient mettre la sécurité aérienne en danger.

C'est l'image alarmante qui émerge, avec de nouveaux détails, dans les entretiens avec 51 participants et observateurs du déploiement de la 5G, ainsi qu'un examen de milliers de pages de documents. Les problèmes ont traversé une administration républicaine et démocrate. Le processus a d'abord déraillé sous le président Donald Trump.

Il s'est ensuite envenimé sous l'administration du président Joe Biden – dont les reportages de ProPublica montrent qu'il a entravé la FAA lorsqu'elle a finalement décidé d'agir – jusqu'à ce qu'une crise force une intervention.

Pour l'instant, la trêve entre la FCC et les compagnies de télécommunications, d'un côté, et la FAA et les compagnies aériennes, de l'autre, tient. Les parties ont pour la plupart tempéré leur rhétorique hostile, émis des notes d'espoir de «coexistence» et ont commencé à collaborer.

La FAA autorise les sociétés sans fil à allumer lentement davantage de tours 5G alors que les avions continuent de voler. (Environ un millier de jets régionaux, principalement utilisés par JetBlue, American, Delta et United, sont actuellement interdits d'atterrissage dans des conditions de faible visibilité dans de nombreux aéroports par crainte d'interférences d'équipement.)

Mais les problèmes sous-jacents sont loin d'être résolus. Les compagnies aériennes disent qu'elles ont besoin de beaucoup plus de temps - peut-être deux ans ou plus - pour mettre à niveau ou remplacer tous les équipements vulnérables aux interférences 5G, selon Bob Fox, un pilote d'United Airlines qui est maintenant coordinateur national de la sécurité pour l'Air Line Pilots Association, un acteur clé du drame.

Les entreprises de télécommunications n'ont aucun intérêt dans un délai aussi long : leur accord avec le gouvernement doit expirer le 5 juillet et elles ne se sont pas engagées à prolonger les restrictions sur leurs tours au-delà de cette date. Les entreprises ont fait preuve d'une volonté de faire des compromis à court terme, mais elles montrent également des signes de frustration qu'elles ne semblent pas pouvoir mener à bien le processus.

De son côté, la FCC semble lésée. Il blâme massivement l'agence de l'aviation pour les problèmes et dit simultanément qu'il coopère avec la FAA – tout en continuant d'insister sur le fait que toute affirmation selon laquelle la 5G menacera les avions est une pure fantaisie. La rhétorique du chef de la FCC est presque identique à celle de l'industrie qu'elle réglemente.

Pas plus tard que le mois dernier, Jessica Rosenworcel, la présidente de la FCC nommée par Biden, a rejeté les préoccupations de l'aviation comme, en fait, un shakedown – un stratagème pour amener les entreprises de télécommunications à financer une mise à niveau nationale de l'équipement des avions. Se référant aux dispositifs de sécurité aérienne qui, selon l'industrie aéronautique, pourraient être compromis par la 5G, elle a déclaré dans une interview à ProPublica : "Quelqu'un a-t-il précisé le coût du remplacement de l'altimètre ?"

Et un tout nouveau conflit télécom-aviation pourrait bientôt émerger. T-Mobile et d'autres sociétés sans fil sont autorisées à déployer un service 5G supplémentaire fin 2023, en utilisant une fréquence en bande C encore plus proche de celle utilisée par les équipements de sécurité des avions.

Comme d'autres participants au processus, T-Mobile dit qu'il s'est engagé à assurer la sécurité et à trouver une solution raisonnable. Mais si ce déploiement se déroule d'une manière qui ressemble le moins du monde au précédent, une solution raisonnable peut être insaisissable.

Il fut un temps, il y a un siècle, où la radio était la nouvelle technologie la plus en vogue du pays. Des stations ont poussé partout et utilisaient régulièrement les mêmes fréquences. Le résultat fut un chahut électronique : la programmation était régulièrement interrompue par des stations rivales, des bavardages radio-policiers et des passionnés amateurs. La législation du Congrès a déploré "le chaos actuel des groupes de jazz, des sermons, des rapports sur les récoltes, des services sportifs, des concerts et ainsi de suite fonctionnant simultanément sur les mêmes longueurs d'onde".

Dans une affaire célèbre, un riche président de banque de l'Illinois a obtenu une ordonnance du tribunal contre un jeune de 18 ans dont les transmissions radio l'avaient empêché d'écouter les émissions des résultats de la nuit des élections à son domicile.

Il y avait un besoin critique d'un arbitre neutre pour décider qui pouvait occuper quelle partie des ondes. Tout cela a conduit à la création d'une agence fédérale chargée de réglementer la radio, qui s'est finalement transformée en FCC en 1934. Une grande partie de sa mission, comme la nouvelle agence l'a dit au Congrès, était de faire "une répartition équitable des fréquences ... comme la congestion augmente.

La marche de la technologie au cours des 88 années qui ont suivi peut être comprise comme une série de batailles pour les ondes. Pratiquement toutes les technologies de communication importantes, de la télévision et des satellites aux téléphones portables et au GPS, ont nécessité une bande passante. La FCC était là pour distribuer les fréquences et arbitrer les conflits. Il y avait des enjeux financiers énormes dans de nombreuses décisions. Ils ont lancé des industries entières, en enterrant ou en transformant d'autres.

Alors que de plus en plus de technologies entassées dans un ensemble fini de fréquences, les opportunités pour une technologie d'interférer avec une autre n'ont fait qu'augmenter. Au milieu des années 1990, la nouvelle technologie de téléphonie numérique déclenchait involontairement un bourdonnement dans certaines aides auditives, tandis que les interférences des radios de la police poussaient parfois les fauteuils roulants électriques à accélérer ou à freiner de manière aléatoire, entraînant des blessures graves.

En 2010, le passage à la télévision numérique a nécessité le remplacement des microphones sans fil utilisés par les acteurs des spectacles de Broadway, les arbitres des matchs de la NFL et les pasteurs des offices religieux du dimanche.

Au moment où la 5G approchait, la FCC avait depuis longtemps développé un système acclamé de vente de spectre – des zones réservées des ondes – à usage commercial, qui a généré d'importantes sommes d'argent pour le gouvernement fédéral : les enchères publiques.

La première vente aux enchères de ce type de l'agence a eu lieu en 1994. Au cours des années qui ont suivi, la FCC a utilisé avec succès le processus 110 fois, levant plus de 233 milliards de dollars. Le format sophistiqué des enchères a permis de remporter un prix Nobel pour deux économistes de Stanford qui les ont conçues .

Mais l'administration Trump ne semblait initialement pas encline à laisser les décisions 5G à la FCC. L'administration considérait la cinquième génération de technologie cellulaire, avec ses vitesses plus rapides et son efficacité d'automatisation pour l'industrie, comme sa plus grande initiative de communication.

Les hauts responsables de Trump ont vu la technologie à travers le prisme de la concurrence avec la Chine. De nombreux membres de l'administration ont également exprimé leurs craintes que Huawei Technologies, un fabricant dominant de matériel 5G, ne soit un intermédiaire pour la surveillance du gouvernement chinois, posant une menace pour la sécurité nationale. (Huawei a toujours nié de telles affirmations.) Les lieutenants de Trump ont commencé à utiliser un cri de guerre nationaliste : l'Amérique devait « gagner la course à la 5G » contre la Chine.

L'administration Trump a viré dans plusieurs directions dans la poursuite de cet objectif. En janvier 2018, les responsables du Conseil de sécurité nationale ont fait circuler un plan visant à créer un réseau 5G géré par le gouvernement. Cette idée a été abandonnée presque dès qu'elle a été proposée, au milieu des critiques selon lesquelles cela constituerait le socialisme.

D'autres dans l'orbite de Trump ont également proposé des idées. Le procureur général William Barr a suggéré à un moment donné que le gouvernement américain, dans l'intérêt de développer des réseaux 5G sans Chine, achète des participations majoritaires dans Nokia et Ericsson, les sociétés européennes d'équipements de télécommunications.

Des initiés républicains tels que le consultant Karl Rove, l'ancien président de la Chambre Newt Gingrich et le directeur de campagne de Trump Brad Parscale ont promu un partenariat dans lequel le ministère de la Défense louerait le spectre inutilisé à Rivada Networks, une société soutenue par le donateur du GOP Peter Thiel.

Cette approche a été adoptée par un porte-parole de la campagne Trump, puis rapidement rejetée par la Maison Blanche. Trump lui-même a déclaré que le plan 5G de l'administration devrait être « piloté par le secteur privé et dirigé par le secteur privé ».

Finalement, la Maison Blanche est passée à d'autres obsessions. La FCC et son président sont devenus le moteur de la course à la 5G. Le chef impétueux de l'agence, âgé de 44 ans lorsqu'il a pris ses fonctions en 2017, était Ajit Pai. Il avait été commissaire de la FCC avant d'être élevé par Trump.

L'agence de Pai était légendairement amicale envers les entreprises qu'elle réglementait, les commissaires et le personnel clé se déplaçant régulièrement vers et depuis des postes lucratifs dans l'industrie. Pai lui-même avait passé deux ans au début de sa carrière en tant qu'avocat interne chez Verizon et a ensuite travaillé dans un cabinet d'avocats qui servait des clients de télécommunications. Depuis sa démission à la fin de l'administration Trump, Pai est passé à une société de capital-investissement dont le portefeuille comprend des sociétés de télécommunications et de haut débit.

À la FCC, Pai a rejoint les sociétés sans fil pour évangéliser la 5G. Il en fera l'initiative centrale de son mandat. Un déploiement rapide, a proclamé Pai, « transformerait notre économie, stimulerait la croissance économique et améliorerait notre qualité de vie ». Il a régulièrement cité un rapport proclamant que la 5G pourrait créer jusqu'à 3 millions de nouveaux emplois aux États-Unis et 500 milliards de dollars de croissance économique - sans noter que ces chiffres encourageants provenaient d'une étude commandée par le groupe de pression de l'industrie du sans fil.

Sous Pai, le chemin vers la 5G a d'abord continué à zigzaguer. Après que la Maison Blanche a abandonné le plan central, la FCC s'est tournée vers une nouvelle direction, celle qui confierait à quelques sociétés satellites étrangères la responsabilité du processus. Le problème était la soi-disant bande C, un patch de l'immobilier sans fil considéré comme le point idéal pour la 5G.

Les entreprises sans fil convoitaient le spectre de la bande C pour sa capacité à transmettre rapidement de gros volumes de données sur de longues distances ; cela maximiserait les vitesses 5G tout en minimisant le nombre de tours cellulaires et d'émetteurs coûteux dont les entreprises avaient besoin.

Ce spectre appartenait au gouvernement fédéral. Mais il était alors utilisé avec l'accord du gouvernement, gratuitement, par quatre sociétés satellites étrangères qui relayaient les signaux de radio et de télévision dans le monde entier.

Sentant l'opportunité, les entreprises se sont regroupées et ont fait une proposition audacieuse : elles, les utilisateurs du spectre qui ne paient pas de loyer, le vendraient aux entreprises américaines de téléphonie mobile et garderaient pour elles-mêmes la plupart des dizaines de milliards de dollars attendus. (Ils ont accepté de faire une contribution volontaire au Trésor fédéral à partir du produit.)

Cette "solution basée sur le marché", selon les sociétés de satellites, serait le moyen le plus rapide de mettre en place et de faire fonctionner les réseaux 5G.

Pai a sérieusement entretenu cette approche pendant un an. Le plan a finalement échoué face à une opposition féroce dirigée par le sénateur républicain de Louisiane John Kennedy , qui a exprimé son indignation que les sociétés de satellites étrangères récoltent la majeure partie de l'argent d'une vente du spectre du gouvernement américain.

Dans l'impasse, la FCC est revenue à son approche traditionnelle : une vente aux enchères publique du spectre, dans ce cas pour une grande partie de la bande C. L'agence a décidé que les soumissionnaires retenus paieraient aux sociétés de satellites jusqu'à 14,7 milliards de dollars pour libérer rapidement ces fréquences et se rééquiper sur différentes fréquences. Cela, espérait l'agence, éviterait des poursuites coûteuses et chronophages par les sociétés satellites.

Un paiement de 14,7 milliards de dollars était stupéfiant, mais c'était une pratique acceptée par la FCC d'organiser une indemnisation pour les entreprises touchées par ses actions en matière de spectre. L'agence, cependant, ne ferait pas de telles dispositions pour un autre groupe avertissant de conséquences bien plus graves : l'industrie aéronautique américaine.

La bataille qui menacerait d'immobiliser l'aviation américaine était centrée sur un appareil électronique de la taille d'un grille-pain. Appelé radioaltimètre, il est utilisé pour suivre l'altitude d'un avion pendant le décollage et l'atterrissage.

Les radioaltimètres, qui sont devenus des équipements standard au début des années 1970, fonctionnent en faisant rebondir un signal électronique sur le sol, envoyant leurs lectures instantanément au cockpit. Ceci est important pour les atterrissages par faible visibilité, de nuit ou par mauvais temps. Cela compte également à d'autres moments : les radioaltimètres de nombreux avions commerciaux transmettent leurs données à des systèmes automatisés de navigation et d'évitement des collisions, contrôlant parfois les moteurs et les systèmes de freinage. Environ 50 000 avions et hélicoptères aux États-Unis sont équipés de radioaltimètres.

L'inquiétude de l'industrie aéronautique face au risque de panne du radioaltimètre cite inévitablement un Boeing 737 de Turkish Airlines qui s'est écrasé en 2009 alors qu'il tentait d'atterrir à Amsterdam. Neuf passagers et membres d'équipage sont morts. Une enquête a révélé que la catastrophe provenait d'un altimètre défectueux , dont les lectures défectueuses ont déclenché l'auto-manette du jet pour couper la puissance lors de l'approche d'atterrissage finale.

Les projets de la FCC d'utiliser la bande C pour la 5G ont ravivé ces craintes. Le problème était que la partie supérieure de la bande C est celle où fonctionnent les radioaltimètres, ce qui fait craindre que les transmissions 5G à proximité ne les fassent cracher de fausses lectures ou ne fonctionnent plus. Parce que la plupart des altimètres avaient été construits et installés des décennies plus tôt, alors qu'il n'y avait rien de bruyant dans leur voisinage électronique, ils n'avaient pas été conçus pour filtrer les goûts de la 5G.

Les combats contre les efforts de la FCC pour entasser toujours plus d'utilisateurs dans un spectre limité sont devenus inhabituellement courants et passionnés sous le régime Pai, et ce n'est pas seulement l'industrie aéronautique qui a protesté. D'autres ordonnances accordant aux entreprises de télécommunications diverses fréquences 5G ont suscité des plaintes selon lesquelles elles perturberaient les réseaux utilisés pour les communications par satellite, les prévisions météorologiques, l'agriculture, les voitures autonomes, les services de positionnement global et les systèmes d'armes militaires.

L'une des actions de la FCC, toujours en cours, a suscité l'opposition de 14 agences et départements fédéraux. À maintes reprises, la FCC, soutenue par la Maison Blanche de Trump, a écarté ces arguments. "Les agences qui s'inquiétaient de l'impact de la 5G étaient en quelque sorte fauchées par la FCC", selon un ancien haut responsable de Trump impliqué dans des conflits de spectre.

À partir de 2018, plus d'une douzaine de groupes et d'entreprises d'aviation ont déclaré à la FCC qu'ils craignaient que des interférences avec des radioaltimètres ne provoquent un accident d'avion mortel. Ils ont exhorté l'agence à travailler avec la FAA et à retarder une vente aux enchères jusqu'à ce qu'elle ait identifié et éliminé tout risque.

Les responsables de l'industrie aéronautique ont également fait valoir que les sociétés de télécommunications, ou le Trésor, devraient financer des milliards de dollars de mises à niveau des altimètres pour éliminer les problèmes d'interférence des signaux en bande C 5G.

Mais la FCC ne pensait pas qu'il y avait un problème à résoudre. L'agence a adopté le point de vue de l'industrie du sans fil, qui était de nier que les nouveaux réseaux 5G posaient un risque pour la sécurité aérienne.

"L'une des choses que nous avons intégrées au fonctionnement des enchères du spectre est que diverses personnes doivent être payées", a déclaré Blair Levin, qui était chef de cabinet de la FCC lorsque l'agence a déployé ses enchères pour la première fois.

Levin a déclaré que le processus 5G était géré différemment : "Les compagnies aériennes sont venues et ont dit : 'Nous avons ce problème.' Personne n'a demandé : 'De quoi avez-vous besoin pour résoudre le problème ? Avez-vous besoin de 2 milliards de dollars? Avez-vous besoin de 4 milliards de dollars? Avez-vous besoin de 6 milliards de dollars ? Ajit a juste dit : 'On s'en fout ; nous ne pensons pas que vos préoccupations soient légitimes.

Pai défend cette position. "Le personnel de carrière de la FCC a fait un travail formidable en analysant les faits", a-t-il déclaré à ProPublica, "et a démontré à tous les commissaires de la FCC qu'il n'y avait aucun cas crédible d'interférence possible avec les altimètres de l'aviation... Aucun travail d'ingénierie objectif légitime ne serait trouver un cas légitime pour ces arguments. La FCC était le dernier mot sur l'attribution du spectre. Fin de la conversation.

Mais cela ignorait un fait clé : la FAA était le dernier mot sur la sécurité des avions, et elle devenait de plus en plus préoccupée par le risque pour les radioaltimètres. Et contrairement à d'autres agences, la FAA avait le pouvoir absolu d'ordonner des mesures dramatiques pour éviter tout risque d'accident mortel.

La FAA avait un pouvoir énorme - mais elle ne semblait pas encline à l'utiliser. Pour commencer, comme plus d'une agence sous Trump, elle a souffert d'instabilité au sommet, avec un chef par intérim pendant 18 mois. Et la FAA était sur la défensive à la suite de deux crashs de Boeing 737 MAX qui ont tué au total 346 personnes et terni la réputation de l'agence.

Cela signifiait que lorsque Steve Dickson a pris la présidence à l'été 2019, la FAA a été distraite par le gâchis de Boeing, selon une source de l'agence. Et dans Dickson, la FAA semblait avoir l'opposé capricieux du Pai agressif et ambitieux.

Dickson, qui avait 61 ans lorsqu'il a pris la tête de l'agence, était un ancien pilote de chasse de l'Air Force qui avait récemment pris sa retraite après une carrière de trois décennies chez Delta, d'abord en tant que pilote, puis en tant que responsable de la sécurité de l'entreprise. (En cours de route, il a également obtenu un diplôme en droit.)

Peut-être en raison de son expérience militaire ou peut-être simplement à force de disposition, Dickson a adhéré strictement à la chaîne de commandement. Méthodique, prudent et mesuré – un haut adjoint a déclaré ne l'avoir jamais entendu élever la voix – Dickson répugnait à prendre des mesures en dehors des procédures officielles, et ces procédures officielles mettaient beaucoup l'accent sur le dépôt de documents. C'est donc ce que Dickson et son agence ont fait.

Dickson n'a pas, par exemple, appelé Pai pour résoudre le problème de la 5G. Il n'a pas marché jusqu'à la Maison Blanche pour tirer la sonnette d'alarme. Il n'a publié aucun communiqué de presse pour attirer l'attention sur le problème imminent. La seule expression officielle de préoccupation de l'agence en 2019 était une lettre de deux pages d'un ingénieur de l'agence à un panel du département du commerce chargé de résoudre les différends gouvernementaux en matière de spectre.

Il a exhorté la FCC à retarder toute vente aux enchères en bande C jusqu'à ce qu'une étude technique financée par la FAA soit arrivée et que "toute atténuation des interférences ait été envisagée". (Dickson a refusé de commenter cet article.)

La passivité de la FAA était particulièrement frappante compte tenu de l'inquiétude croissante dans l'industrie aéronautique. Une paire de rapports de groupes de recherche aéronautique a intensifié ces inquiétudes. La première était une étude préliminaire en laboratoire , menée par une coopérative de recherche gouvernement-industrie à la Texas A&M University. Il a découvert que les sept radioaltimètres testés étaient sensibles aux interférences. Il a également appelé à une analyse plus approfondie. Le rapport a été soumis à la FCC fin 2019.

Mais la FCC n'a pas attendu. Le 28 février 2020, il a voté pour autoriser la vente de la bande C et a programmé la vente aux enchères pour le 8 décembre. Le rapport et l'ordonnance de 258 pages de la FCC ne consacraient que six paragraphes à la sécurité aérienne, dont une grande partie était d'accord avec un T -Rapport parrainé par Mobile qui a rejeté les préoccupations de l'aviation. La FCC a soutenu que ses précautions, notamment en laissant une zone de spectre vacante entre les transmissions 5G et la fréquence de l'altimètre, seraient suffisantes.

L'ordonnance de la FCC indiquait clairement quel problème cela devait résoudre. "Un équipement bien conçu ne devrait normalement pas recevoir d'interférences significatives (et encore moins d'interférences nuisibles) dans ces circonstances", indique l'ordonnance. "Nous attendons de l'industrie aéronautique qu'elle … prenne les mesures appropriées, si nécessaire, pour assurer la protection de ces dispositifs."

Les compagnies d'aviation ne l'ont pas vu de cette façon. Leurs inquiétudes se sont intensifiées en octobre 2020 avec la publication d'un rapport de 231 pages par la RTCA, une organisation de recherche à but non lucratif de l'industrie aéronautique connue à l'origine sous le nom de Radio Technical Commission for Aeronautics.

Il a constaté que la 5G posait "un risque majeur" pour les altimètres avec "le potentiel d'impacts importants sur les opérations aériennes aux États-Unis, y compris la possibilité de pannes catastrophiques entraînant de multiples décès". Il a également exhorté la FCC, la FAA et les industries à travailler ensemble pour résoudre le problème.

Le contraire s'est produit. Les industries des télécommunications et de l'aviation ont adopté des visions diamétralement opposées de la réalité. Ils s'attaquaient aux études et aux méthodologies des uns et des autres. Les défenseurs du sans fil ont déclaré que près de 40 autres pays avaient déjà déployé la 5G sur la bande C à proximité des aéroports, dans des conditions similaires à celles envisagées aux États-Unis, sans incident.

Les alliés de l'aviation ont répondu que les niveaux de puissance et les autres limites des opérations 5G à proximité des aéroports étrangers étaient significativement différents. Chaque partie a accusé l'autre de refuser de partager les données techniques nécessaires pour évaluer le problème.

Les deux parties considéraient également le risque de manière radicalement différente. Du point de vue de l'aviation, l'industrie du sans fil ne pouvait tout simplement pas comprendre sa culture de sécurité hyperprudente qui, compte tenu des conséquences horribles d'un accident, exige qu'il soit prouvé que tout équipement critique présente une probabilité de défaillance ne dépassant pas un sur un milliard.

"S'il existe un risque pour le public voyageur", note le site Web "5G and Aviation Safety" de la FAA , "nous sommes obligés de restreindre l'activité de vol concernée jusqu'à ce que nous puissions prouver qu'elle est sûre".

Les compagnies aériennes devenaient de plus en plus nerveuses. Pourtant, la FAA a continué à s'asseoir sur ses mains. Enfin, à une semaine de la vente aux enchères de la 5G, en décembre 2020, la FAA a pris des mesures en quelque sorte : elle a rédigé une lettre.

Ce qui s'est passé ensuite implique une petite agence gouvernementale dont peu de gens ont entendu parler. Enfouie au plus profond du département américain du Commerce, elle s'appelle la National Telecommunications and Information Administration . Il conseille le président sur les questions de spectre et arbitre les combats entre les agences fédérales. Son travail consiste à aider à résoudre exactement le type de conflit qui faisait rage autour de la 5G.

Dans l'administration Trump, cependant, la NTIA était en plein désarroi. Un rapport du Government Accountability Office constaterait que l'agence ne disposait pas d'un processus «formalisé» pour peser sur les questions de spectre. Le dernier chef de l'agence confirmé par le Sénat avait brusquement démissionné en mai 2019. En novembre 2020, c'était son troisième administrateur par intérim, l'ancien professeur de droit de l'État du Michigan, Adam Candeub.

Candeub avait un record en tant que guerrier légal conservateur. Il avait représenté un suprémaciste blanc en poursuivant en vain Twitter pour l'avoir définitivement exclu, ainsi que son organisation, de sa plate-forme. Il était également un fervent défenseur du programme agressif 5G de la FCC.

Juste avant de rejoindre l'administration Trump, Candeub a publié une chronique dans Forbes intitulée "Le président de la FCC, Ajit Pai, doit faire avancer les enchères 5G". L'article a félicité Pai pour avoir coupé "l'ingérence bureaucratique".

C'est entre ces mains que la FAA et le ministère des Transports remettraient une missive de quatre pages , datée du 1er décembre 2020, avec une demande qu'elle soit transmise «rapidement» à la FCC pour affichage public. Le dépôt d'une telle lettre par l'intermédiaire de la NTIA était le protocole fédéral approprié. Mais la démarche ne semblait guère correspondre à la gravité du problème.

Pourtant, ce que la lettre demandait était remarquable : elle exhortait la FCC à retarder sa vente aux enchères en bande C, qui n'était qu'à une semaine à ce moment-là. Comprendre "les ramifications économiques et de sécurité" du déploiement de la 5G nécessitait une "évaluation complète des risques et une analyse des options d'atténuation potentielles", indique la lettre.

Son ton était peut-être bureaucratique, mais la lettre contenait un avertissement dramatique : si le déploiement de la 5G progressait « sans résoudre ces problèmes de sécurité », la FAA envisagerait d'imposer des restrictions de vol qui « réduiraient l'accès aux principaux aéroports aux États-Unis ».

Cette lettre n'a jamais été inscrite au rôle public de la FCC, où elle aurait amplifié la nécessité de résoudre le différend. Candeub ne l'a jamais envoyé.

Près d'un an plus tard, lorsque la nouvelle de la lettre a fait surface pour la première fois dans les médias et que certaines personnes l'ont accusé d'avoir enterré la lettre pour aider l'agenda de la FCC, Candeub, de retour à son ancien travail dans l'État du Michigan, a nié toute motivation politique. Les experts de son agence, a déclaré Candeub aux journalistes, avaient trouvé de "graves failles" dans le rapport de la RTCA et ont donc rejeté ses avertissements de sécurité aérienne.

Dans une interview avec ProPublica, Candeub a reconnu avoir discuté de la lettre de la FAA avec Pai, qui "n'était pas content" à ce sujet. (Pai a dit qu'il ne se souvenait pas si lui et Candeub avaient parlé de la lettre.)

Mais Candeub a déclaré qu'il avait pris sa décision sur la base d'une évaluation très critique du rapport de la RTCA par Charles Cooper, chef du bureau de gestion du spectre de la NTIA et employé de carrière du gouvernement. Candeub a déclaré que Cooper pensait que le rapport contenait "de graves erreurs".

Les e-mails entre Candeub et Cooper, obtenus par ProPublica, révèlent un récit différent. Dans un e-mail du 25 novembre 2020, Cooper a écrit à Candeub que, "comme demandé", lui et son personnel avaient effectué une évaluation initiale, et cela indiquait un "accord" avec l'approche de la RTCA.

"Ah ... donc il y a un là, là", a répondu Candeub. "Recommandez-vous, par conséquent, que nous travaillions avec le DOT pour une soumission à la FCC ?"

"Je ne pense pas que nous ayons le choix !" Cooper a répondu par e-mail.

Interrogé sur l'échange, Candeub a insisté pour que Cooper change d'avis après avoir étudié la question pendant quelques jours de plus. "Alors que nous creusions plus loin, la conclusion de Charles était que cela n'avait pas atteint un niveau de préoccupation, donc la lettre n'a pas été envoyée. ... C'est le verdict final que j'ai obtenu de lui.

Un porte-parole de la NTIA, dans un communiqué, a exprimé un point de vue différent : "Il n'y a aucune trace d'une recommandation du personnel contre la transmission de la lettre de la FAA." (Cooper a refusé de commenter.) La déclaration a également noté que le personnel de la NTIA « a recommandé que l'étude de la RTCA soit validée et a proposé une voie à suivre pour mieux comprendre les problèmes soulevés. Notre travail d'évaluation de ces problèmes est en cours.

Le 8 décembre, la FCC a lancé ses enchères pour le spectre de la bande C. L'agence a annoncé quelques mois plus tard que la vente avait rapporté un montant record de 81,1 milliards de dollars, soit environ le double de ce que les observateurs de l'industrie attendaient.

Verizon a acheté la plus grosse participation, pour 45,5 milliards de dollars, suivi d'AT&T, qui a payé 23,4 milliards de dollars. Leurs coûts pour la construction d'une infrastructure 5G, le marketing et le paiement de sociétés de satellites pour accélérer leur sortie ajouteraient des dizaines de milliards de plus à leur onglet. Cela a laissé les deux sociétés, naturellement, déterminées à exploiter leur investissement.

"Nous avons une licence du gouvernement américain disant que nous pouvons continuer", a expliqué un cadre d'une entreprise de téléphonie mobile. "Nous ne cherchons pas vraiment les raisons pour lesquelles nous ne pouvons pas continuer."

À ce moment-là, il est apparu que la FCC avait prévalu dans la bataille des agences fédérales. Pai et Larry Kudlow, ancien directeur du Conseil économique national de Trump, se vanteraient de la façon dont ils avaient triomphé des «créatures des marais» de Washington lors d'une discussion sur l'émission Fox Business de Kudlow des mois après que les deux aient quitté le gouvernement.

Pai a insisté sur le fait que son agence avait suivi la science, et les deux hommes ont dénigré les préoccupations concernant la sécurité aérienne. «La FAA a mal au ventre à propos de la 5G. Les compagnies aériennes ont mal au ventre à propos de la 5G. Nous les avons ignorés », a déclaré Kudlow. « Nous avons en fait combattu la FAA. Nous avons gagné."

Alors que la vente aux enchères 5G s'est terminée au début de 2021 et que l'hiver s'est transformé en printemps, la FAA ressemblait à l'équivalent bureaucratique d'une tortue qui s'était d'abord rétractée dans sa carapace, puis retournée sur le dos. Il semblait impuissant. Après que sa lettre de dernière minute visant à arrêter la vente aux enchères du spectre ait été ignorée, l'agence n'avait rien dit publiquement sur la question pendant des mois.

L'industrie de l'aviation devenait de plus en plus frénétique face à la temporisation de la FAA. À l'été 2021, l'agence a déclaré aux participants à un forum de l'industrie qu'elle "recherchait toujours des informations" sur le problème du radioaltimètre. Les dirigeants de l'aviation ont supplié l'agence de rendre public.

"Nous voulions qu'ils déclarent publiquement qu'il y a un énorme problème et que cela va causer des perturbations massives", a déclaré John Shea, directeur des affaires gouvernementales pour Helicopter Association International, un groupe commercial. « Nous avons dit : 'Tu dois le dire à voix haute ! Cela ne peut pas être simplement une spéculation de l'industrie.

Dans les coulisses, cependant, la réalité commençait à poindre à la FAA. Les hauts responsables, qui s'étaient accrochés à l'espoir de l'industrie que d'une manière ou d'une autre la FCC pourrait être persuadée de reporter le déploiement de la bande C d'un an ou deux, avaient finalement compris que le lancement avait lieu. La FAA ne pouvait tout simplement pas attendre plus longtemps si l'agence voulait suivre ses processus méthodiques et donner aux compagnies aériennes le temps de se préparer.

Maintenant, l'agence se préparait à déployer son arme ultime : des alertes formelles de sécurité aérienne qui ouvriraient la voie à l'immobilisation des avions commerciaux. En août 2021, la FAA était prête à procéder.

Mais un nouvel obstacle avait surgi : l'administration Biden. La Maison Blanche décourageait toute action publique, tout comme la FCC, qui fonctionnait désormais avec un président démocrate, mais était tout aussi favorable à la 5G et à la position de l'industrie des télécommunications à ce sujet que Pai l'avait été. Ils ont assuré à la FAA que les agences et les industries pouvaient encore résoudre le problème tranquillement. (Un haut responsable de la FCC nie que l'agence ait demandé des retards.)

À plusieurs reprises, la FAA a reporté l'envoi de ses avertissements aériens. Dickson a dit en privé à son personnel que son agence était comme Charlie Brown, avec la Maison Blanche et la FCC dans le rôle de Lucy, qui "continue de nous retirer le football".

En octobre 2021, la FAA a finalement commencé à préparer son premier bulletin de navigabilité, avertissant des «effets indésirables potentiels sur les radioaltimètres» – mais pas avant que ses opposants bureaucratiques n'aient eu la chance de vérifier le langage.

Le bulletin a été examiné ligne par ligne par des responsables de la FCC et du Conseil économique national de la Maison Blanche, selon un membre du personnel de la FAA impliqué dans l'affaire. La Maison Blanche « voulait que le problème ne paraisse pas aussi grave qu'il l'était », a déclaré le responsable de la FAA. "Et ils voulaient s'assurer qu'il était formulé de manière à ce que le sans fil ne soit pas considéré comme le méchant." (Le haut responsable de la FCC a déclaré que son agence fournissait "régulièrement" des informations "techniques" sur les bulletins. L'agence mère de la FAA, le DOT, a déclaré qu'elle soutenait une "approche collaborative" pour "minimiser les perturbations pour le public voyageur", mais que la FAA a fait Comme l'a dit le DOT, "Une partie de l'échec du processus lors de la dernière administration était le résultat de la mise aux enchères du spectre sans la collaboration requise entre les parties prenantes et les agences pour assurer la sécurité des voyageurs. public et minimiser les perturbations pour eux - malgré les demandes claires et constantes du DOT et de la FAA. Inversement, cette administration voulait s'assurer que les agences gouvernementales dotées d'une expertise technique étaient toutes à la table et collaboraient. »

Publié le 2 novembre 2021, le bulletin a alerté les fabricants d'équipements, les compagnies aériennes et les pilotes du potentiel "à la fois de relevés altimétriques erronés et de perte de la fonction altimétrique". Cela, selon le bulletin, pourrait entraîner « la perte de fonction » des systèmes de sécurité. Il a ajouté que la FAA évaluait si des limites potentielles sur les opérations aériennes étaient justifiées.

Cette menace a instantanément transformé l'impasse. "Cela a déclenché une certaine action", a déclaré un dirigeant de l'industrie du sans fil. "C'est la première fois qu'ils ont dit aux compagnies aériennes : "Quand ces types s'allument le 5 décembre, nous allons immobiliser vos avions." problème d'un an en 30 jours.

Deux jours après la publication du bulletin de navigabilité de la FAA, Verizon et AT&T ont convenu d'un délai d'un mois, repoussant la date de début de la 5G au 5 janvier 2022. Avec les menaces d'arrêts de l'aviation désormais officiellement en jeu, personne ne voulait être blâmé pour ruiner les voyages de vacances.

Maintenant, la question est de savoir quelle devrait être l'étendue et la durée des restrictions sur le déploiement de la 5G. Les entreprises de télécommunications, soutenues par la Maison Blanche et la FCC, voulaient qu'elles soient limitées et temporaires. La FAA et les intérêts de l'aviation voulaient quelque chose de beaucoup plus radical et permanent.

Le marchandage commença sérieusement. Verizon et AT&T avaient déjà proposé de couper modestement l'alimentation de certains émetteurs 5G à proximité des pistes pendant six mois. Les compagnies d'aviation ont rejeté cela comme "inadéquat et beaucoup trop étroit". Ils ont proposé une large bande autour des aéroports où les tours ne seraient jamais allumées ainsi que d'autres limites.

Pas question, a répliqué la FCC. Cela rendrait le spectre de la bande C des télécommunications « commercialement non viable ». ... Effectivement, ce ne serait plus la 5G. Les responsables de la FCC ont estimé que l'industrie des télécommunications était faussement présentée comme un méchant.

Mais l'élan avait tourné en faveur des forces aériennes. Le simple spectre de catastrophes aériennes mortelles était un message puissant. Les sociétés de téléphonie sans fil se faisaient marteler dans la presse, avec des reportages avertissant que la 5G pourrait faire s'écraser des avions.

Les négociations se sont intensifiées. Fin décembre 2021, le secrétaire aux Transports Pete Buttigieg est intervenu, discutant avec les PDG de Verizon et AT&T. Buttigieg a annoncé une trêve le 3 janvier. Les sociétés de téléphonie mobile ont convenu d'un nouveau délai de deux semaines et d'établir temporairement de modestes zones tampons sans 5G autour de 50 aéroports pendant six mois. Et ils fourniraient à la FAA tous les détails sur les sites de leurs tours.

Mais presque aussi vite qu'il a été annoncé, l'accord s'est effondré. Les tests altimétriques ont clairement montré que les zones tampons prévues n'étaient pas assez grandes pour résoudre les craintes d'interférence de la FAA.

L'agence autrefois somnolente lançait maintenant une fusillade d'avis de sécurité, exposant les détails de la façon dont chaque aéroport serait affecté. Des milliers d'avions devraient être empêchés d'atterrir dans des conditions de faible visibilité dans les aéroports où la 5G était présente. Certains gros jets long-courriers ne pourraient pas du tout voler dans les aéroports avec la 5G.

Un avis de la FAA a averti que les interférences de la bande C pourraient empêcher les systèmes de freinage de certains Boeing 787 de se déclencher lors des atterrissages, provoquant une vitesse des avions hors des pistes.

Buttigieg et Dickson de la FAA sont retournés voir les PDG de Verizon et d'AT&T et ont exigé encore plus de concessions. Le 18 janvier, les entreprises ont capitulé, alors même qu'AT&T se plaignait amèrement que la FAA et l'industrie aéronautique n'avaient "pas utilisé les deux années qu'elles ont eues pour planifier de manière responsable ce déploiement".

Lorsque Verizon et AT&T ont finalement activé leurs réseaux le lendemain, les restrictions étendues (une zone tampon de 3 milles autour de 87 aéroports) ont laissé plus de 600 de leurs tours 5G sombres, soit environ 10 % de leur service prévu le premier jour.

Le chaos de dernière minute a provoqué une vague d'annulations de vols. Mais les dispositions et les tests continus des radioaltimètres ont permis à environ 90% des avions de fonctionner normalement en quelques jours. Une exception notable était environ un millier de jets régionaux Embraer, utilisés par JetBlue, American, Delta et d'autres compagnies aériennes.

Équipés d'altimètres particulièrement sensibles aux interférences, ils restent interdits d'atterrissage par mauvais temps dans de nombreuses villes dotées de tours en bande C.

Les anciens adversaires ont finalement commencé à collaborer.

La FAA a établi une certaine confiance avec Verizon et AT&T en leur permettant d'allumer suffisamment de tours pour présenter leur service 5G au Super Bowl le 13 février, même si le stade était sous une approche d'atterrissage à l'aéroport international de Los Angeles. Au fil des semaines, les deux parties ont fait plus d'aménagements, réduisant la taille des zones tampons tout en portant le nombre total d'aéroports «protégés» à 114.

La plupart des participants au processus 5G affirment que la courtoisie et la coopération ont augmenté entre toutes les parties. AT&T a déclaré à ProPublica dans un communiqué qu'il "continue de coopérer et de collaborer avec la FAA, la FCC et d'autres parties prenantes pour aider à faciliter les évaluations techniques de la FAA et l'autorisation des équipements aéronautiques. Nous sommes encouragés par les progrès significatifs réalisés par la FAA jusqu'à présent, et nous espérons que ces progrès se poursuivront.

Verizon a également déclaré qu'il était «encouragé» par la «collaboration et le rythme» entre les entreprises et les agences, ajoutant: «Nous sommes très confiants que le nombre restreint et décroissant de questions en suspens sera résolu plus tôt que plus tard, sans aucun impact significatif sur les opérations aériennes ou la disponibilité de la 5G dans les aéroports.

Malgré toutes les expressions d'optimisme, les problèmes ne sont pas encore résolus et une échéance se profile : Verizon et AT&T ne se sont pas engagés à prolonger leurs restrictions "volontaires" au-delà du 5 juillet.

Et ce n'est peut-être pas non plus la dernière bataille de ce type : en décembre 2023, T-Mobile et d'autres sociétés sans fil seront libres de lancer un nouveau patch de bande C, encore plus proche de la fréquence de l'altimètre. À ce stade, la 5G fonctionnera à proximité de centaines d'aéroports supplémentaires.

Face à cette incertitude, les compagnies aériennes se bousculent pour développer la seule solution prometteuse à court terme : des filtres conçus pour filtrer les interférences électroniques des radioaltimètres les moins performants.

Mais de nombreux altimètres ne peuvent pas être équipés de filtres et inventer et déployer de nouveaux altimètres pour un monde 5G prendra des années. Pendant ce temps, l'industrie continue de s'agiter pour que quelqu'un d'autre paie pour tout cela.

Ces derniers mois, le centre d'activité de la saga 5G a été la FAA, qui est désormais dirigée par un chef par intérim. (Dickson a annoncé sa démission en février, disant qu'il était « temps de rentrer chez lui » ; il est parti en mars.)

La FCC, plus en marge à ce stade du processus, a parlé d'étapes telles que l'amélioration de ses processus avec la NTIA, tout en continuant d'insister sur le fait que les allégations de risque 5G sont hooey.

AT&T a fait écho à ce sentiment, affirmant que "la physique n'a pas changé", dans une deuxième déclaration envoyée à ProPublica fin mai. L'espoir de l'entreprise, dans cette déclaration, commençait à sonner comme s'il était exprimé en serrant les dents.

AT&T "travaille toujours en collaboration avec la FAA et l'industrie aéronautique", a-t-il déclaré, tout en notant que "nous n'avons pris aucun engagement supplémentaire au-delà du 5 juillet, mais sommes en pourparlers avec la FAA et l'aviation sur une approche de déploiement progressif qui fournira le l'industrie de l'aviation avec un peu de temps supplémentaire pour effectuer les mises à jour de l'équipement sans bloquer notre déploiement en bande C. »

À la FAA, cela semblait être un pas en avant, un pas en arrière à l'approche de la date limite du 5 juillet. Le 4 mai, l'agence a convoqué un rassemblement en personne de 40 "parties prenantes" invitées des industries du sans fil et de l'aviation - mais aucun responsable de la FCC - visant à ouvrir la voie à une paix continue.

Les responsables de l'agence ont passé en revue «l'évolution rapide» dans l'assouplissement des limites imposées aux entreprises de téléphonie sans fil autour des aéroports. Et ils ont pressé les responsables de l'aviation d'élaborer un calendrier ferme pour moderniser l'ensemble de la flotte commerciale américaine avec des filtres et de nouveaux altimètres, en bref, un jour où la 5G pourra enfin être sans entraves.

Mais à peine plus de deux semaines plus tard, le 19 mai, la réunion de suivi avec la FAA semblait beaucoup moins encourageante. Une entreprise qui prépare des filtres pour altimètres a plaidé pour du temps, affirmant qu'elle avait besoin jusqu'à la fin de 2023. Ce n'est pas suffisant, a répondu le chef par intérim de la FAA. Il leur a dit que cela devait arriver d'ici la fin de cette année.

Les efforts pour trouver un logement avaient augmenté, semble-t-il, mais les "brûlures d'estomac" aussi, comme l'a dit un responsable de la FAA. "Les entreprises de téléphonie mobile ont clairement indiqué qu'elles n'accepteraient pas une situation illimitée", a-t-il déclaré. «Ils semblent prêts à dépasser le 5 juillet, tant qu'ils savent jusqu'où. Mais ils précisent que leur patience n'est pas infinie.

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