Comment CZ et Binance ont sollicité des investisseurs américains tout en évitant le contrôle réglementaire

FAITS

III. SOUS LE CONTRÔLE DE ZHAO, BINANCE FOURNI DES SERVICES D'ÉCHANGE, DE COURTAGE ET D'AGENCE DE COMPENSATION AUX INVESTISSEURS AMÉRICAINS VIA LA PLATEFORME BINANCE.COM.

E. Zhao et Binance ont activement sollicité des investisseurs aux États-Unis pour échanger des actifs cryptographiques sur la plateforme Binance.com.

je. Binance a commercialisé ses services dans le monde entier, notamment auprès des clients américains.

104. Au moins depuis le lancement de la plateforme Binance.com en 2017, Binance a régulièrement sollicité des clients aux États-Unis – d’abord ouvertement, puis furtivement – pour effectuer des transactions sur des titres d’actifs cryptographiques. Tout au long, il s’est présenté comme étant chargé d’effectuer des transactions sur de nombreux actifs cryptographiques différents proposés et vendus en tant que titres. Elle s'est engagée dans cette sollicitation à l'échelle mondiale, notamment via son site Web, ses articles de blog et ses réseaux sociaux.

105. Entre autres choses, le site Web de Binance a invité les « investisseurs » et les « traders » à « acheter et vendre des cryptomonnaies en quelques minutes », les invitant à « échanger ». N'importe où." Binance fait la publicité de la plateforme Binance.com sur ses comptes de réseaux sociaux, notamment sur Facebook, Twitter et Reddit, où elle compte collectivement plus de 12 millions de followers, dont beaucoup résident aux États-Unis.

106. Depuis le lancement de la plateforme Binance.com jusqu'en septembre 2019 au moins, Binance a ouvertement commercialisé ses services auprès de tous les clients et n'a imposé aucune restriction sur la capacité des ressortissants américains à acheter, vendre et échanger des actifs cryptographiques sur la plateforme Binance.com. Au cours de cette période, Binance a ouvert des dizaines de milliers de comptes pour des clients qui ont soumis des informations de vérification d'identité « Know Your Customer » (« KYC ») indiquant qu'ils étaient basés aux États-Unis ou qui ont accédé à la plateforme via le protocole Internet (« IP »). adresses indiquant qu’ils se trouvaient physiquement aux États-Unis. Binance, et Zhao en tant que personne de contrôle, savaient que des personnes américaines effectuaient des transactions sur la plateforme Binance.com.

107. En outre, jusqu'en août 2021 au moins, Binance n'exigeait pas des clients dont les comptes se limitaient au retrait de deux bitcoins par jour de soumettre des informations KYC, permettant à ces investisseurs de contourner les restrictions et divulgations internationales bien reconnues en matière de lutte contre le blanchiment d'argent lorsqu'ils cherchaient pour ouvrir des comptes sur la plateforme Binance.com.

108. Zhao et Binance suivaient régulièrement l'activité des clients sur la plateforme Binance.com et savaient donc que les clients américains représentaient une part substantielle des activités de Binance. Par exemple, dans une présentation interne d'août 2019, Binance a estimé que la plateforme Binance.com comptait plus de 1,47 million de clients aux États-Unis.

109. De plus, en 2019, Binance comptait plus de 3 500 clients américains qui étaient des traders à gros volume que Binance appelait des « VIP ». Ces clients américains étaient importants pour Binance non seulement parce qu'ils généraient directement des revenus substantiels, mais également parce qu'ils fournissaient des liquidités substantielles sur la plateforme Binance.com, ce qui à son tour encourageait d'autres investisseurs à négocier sur la plateforme.

ii. Zhao et Binance ont élaboré un plan pour échapper au contrôle juridique américain tout en continuant à profiter des investisseurs américains.

110. Zhao et Binance ont compris qu'ils exploitaient la plateforme Binance.com en violation de nombreuses lois américaines, y compris les lois fédérales sur les valeurs mobilières, et que ces violations continues présentaient des risques existentiels pour leur activité.

111. Comme le CCO de Binance l'a carrément admis à un autre responsable de la conformité de Binance en décembre 2018, « nous opérons comme une bourse de valeurs sans licence aux États-Unis, frère ». (C'est nous qui soulignons.)

112. En 2018, Zhao et Binance ont embauché plusieurs conseillers pour les conseiller sur la gestion de leur exposition juridique aux États-Unis. L’un de ces conseillers était un consultant qui exploitait une société de trading d’actifs cryptographiques aux États-Unis (« Binance Consultant »). En novembre 2018, le consultant Binance a proposé à Zhao et Binance un plan qui impliquait la création d'une entité américaine, que le consultant Binance avait alors surnommée l'entité « Tai Chi » (« Plan Tai Chi »).

113. Dans des présentations partagées avec Zhao et d'autres hauts responsables de Binance en novembre 2018, le consultant Binance a mis en garde contre le maintien du « statu quo » par Binance concernant l'accès illimité des clients américains à la plateforme Binance.com, qualifiant cela de risque « élevé » en raison des risques potentiels. Les « actions réglementaires » américaines, y compris les actions de la SEC concernant « l'émission de BNB à des personnes américaines » et « pour [l'exploitation d'une] maison de courtage de valeurs mobilières non enregistrée ».

114. Le consultant Binance a ensuite discuté de deux approches alternatives que Zhao et Binance pourraient envisager. Tout d’abord, il a discuté de ce qu’il a décrit comme une approche « à faible risque » consistant à « sensibiliser activement les régulateurs et à résoudre tous les problèmes potentiels », mais a finalement déconseillé cette approche parce que, entre autres choses, « les coûts de règlement peuvent être substantiels » et pourrait entraîner la « perte totale du marché américain pendant le processus de règlement ».

115. Deuxièmement, le consultant Binance a décrit une approche à risque « modéré » dans laquelle Binance créerait une entité américaine – l’entité Tai Chi – qui « deviendrait la cible de toutes les tensions d’application accumulées », « révélerait, retarderait et résoudrait tensions d'application accrues » et « [i]nsulate Binance des responsabilités héritées et futures ». Le consultant Binance a recommandé à Zhao et Binance d'adopter cette approche, connue sous le nom de Plan Tai Chi.

116. Pour mettre en œuvre le plan Tai Chi, le consultant Binance a recommandé que Binance qualifie une entité américaine de Binance par le biais d'un « modèle de franchise » qui s'appuierait sur la technologie de Binance « en visualisant Binance comme un fournisseur de technologie ». 117. Il a en outre recommandé que Binance fournisse des liquidités et un accès au marché depuis la plate-forme Binance.com vers la plate-forme américaine d'actifs cryptographiques proposée établie par l'entité Tai Chi « par l'intermédiaire de l'une ou l'autre des sociétés affiliées. . . ou des teneurs de marché sous contrat.

118. Le consultant Binance a vanté cette approche comme étant à la fois « le maintien d'un accès fonctionnel au marché américain » et la fourniture de « [l]es frais de licence et de services payés par la société de services américaine à Binance » qui « sont des frais de négociation fonctionnellement d'origine américaine ».

119. Autre avantage pour Binance, le consultant de Binance a en outre recommandé que Binance utilise les services de négociation OTC de l'entité Tai Chi pour fournir une « capacité fiduciaire fonctionnelle » – c'est-à-dire que Binance pourrait servir de contrepartie OTC sur la plateforme américaine pour vendre des actifs cryptographiques contre des devises fiduciaires. monnaie, donnant ainsi à Binance un accès facile à la monnaie fiduciaire sans avoir à ouvrir séparément un compte bancaire.

120. En outre, le consultant Binance a recommandé des mesures pour « isoler Binance de l'application des lois américaines ». Ces étapes comprenaient le fait que « le personnel clé de Binance continue d'opérer à partir de sites non américains pour éviter les risques liés à l'application » et la garantie que « les portefeuilles de crypto-monnaie et les serveurs de clés continuent d'être hébergés dans des sites non américains pour éviter la confiscation d'actifs. »

121. En ce qui concerne la SEC, le consultant Binance a également recommandé que, « juste à des fins de publicité », l'entité de Tai Chi « publie un cadre d'évaluation des actifs de test de Howey long et détaillé… pour montrer la sophistication des tests de Howey », puis s'engage avec la SEC. pour discuter de « la formation ou l’acquisition d’un courtier ou d’un système de négociation alternatif (ATS), sans aucune attente de succès et uniquement pour suspendre les efforts d’application potentiels ». (C'est nous qui soulignons.)

122. Le consultant Binance a également recommandé que Binance prenne des mesures pour « réduire l'attrait de l'application » par les régulateurs américains concernant la plateforme Binance.com. Cela impliquait de « restreindre publiquement l'accès des Américains au site principal de Binance » tout en encourageant en privé les clients américains à contourner ces restrictions grâce au « traitement stratégique » des réseaux privés virtuels (« VPN ») qui dissimuleraient leur emplacement et ainsi « minimiser [l'] impact économique » des proclamations publiques de Binance selon lesquelles elle interdisait aux investisseurs américains d'accéder à la plateforme.

123. À plus long terme, le consultant Binance a recommandé « une éventuelle intégration avec Binance » en « acquérant l'opération américaine à un prix nominal et en réorganisant sa direction lorsqu'elle aura atteint ses objectifs ».

124. Après avoir examiné le plan Tai Chi, Zhao a informé le consultant Binance que Binance avait également parlé à des cabinets d'avocats américains qui proposaient « une approche plus conservatrice » qui était « probablement plus sûre pour le moment ». Mais Zhao a clairement indiqué qu'il « aimerait toujours beaucoup continuer à travailler avec » le consultant Binance, expliquant : « Il y a des éléments de vos deux propositions [] que nous pouvons combiner. Zhao a en outre noté qu’« avoir [un cabinet d’avocats américain] derrière nous réduit également l’exposition personnelle que vous encourez ». Enfin, Zhao a souligné au consultant Binance qu'ils "devraient travailler ensemble en équipe".

iii. Conformément au plan Tai Chi, Binance a encouragé et aidé les clients américains à contourner les prétendues restrictions de Binance.

125. En fait, Binance a mis en œuvre une grande partie du plan Tai Chi. En plus de créer BAM Trading et la plateforme Binance.US, Zhao et Binance ont mis en œuvre des politiques et des contrôles pour donner l'impression que la plateforme Binance.com bloquait les clients américains tout en renversant secrètement ces contrôles.

126. Le 14 juin 2019, Binance a mis à jour les « Conditions d'utilisation » de la plateforme Binance.com pour indiquer, pour la première fois, que les clients américains n'étaient pas autorisés à effectuer des transactions sur la plateforme Binance.com. Binance a en outre annoncé qu'elle commencerait à mettre en œuvre des mesures pour empêcher les clients américains de négocier ou de déposer des actifs sur la plateforme après 90 jours. Zhao et Binance ont fait coïncider cette annonce avec l'annonce selon laquelle une entité américaine apparemment indépendante, BAM Trading, lancerait bientôt la plateforme Binance.US.

127. Mais Zhao et Binance n'étaient pas disposés à risquer de perdre toutes les activités de Binance aux États-Unis, en particulier ses clients VIP américains, sur la plateforme Binance.com, bien établie et plus liquide. Zhao et Binance se sont donc engagés dans de vastes efforts secrets pour permettre aux clients américains de continuer à négocier sur la plateforme.

128. Premièrement, Zhao a ordonné à Binance de mettre en œuvre un plan visant à encourager les clients à contourner le blocage géographique des adresses IP basées aux États-Unis par Binance en utilisant un service VPN pour dissimuler leur emplacement aux États-Unis. Deuxièmement, Zhao a demandé à Binance d'encourager certains clients VIP basés aux États-Unis à contourner les nouvelles restrictions KYC en soumettant des informations KYC mises à jour qui omettaient tout lien avec les États-Unis.

129. Comme Zhao l’a expliqué lors d’une réunion hebdomadaire des hauts responsables de Binance le 9 juin 2019 :

Nous ne voulons pas perdre tous les VIP qui contribuent en réalité à un volume assez important. Idéalement, nous les aiderions donc à faciliter l’enregistrement des sociétés ou à déplacer le volume des échanges à l’étranger d’une manière ou d’une autre – d’une manière que nous pouvons accepter sans qu’elles nous soient étiquetées comme étant complètement américaines.

130. Binance a mis en œuvre les instructions de Zhao. Le 13 juin 2019 ou vers cette date, un employé de Binance qui appartenait à une équipe qui gérait les clients VIP a envoyé un message à Zhao et à d'autres hauts responsables de Binance : « Nous avons contacté jusqu'à présent 16 principaux clients américains, certains d'entre eux ont déjà une entité offshore, ont-ils déclaré. ils peuvent comprendre[and] et ils sont heureux que nous puissions aller de l’avant. Quelques jours plus tard, le directeur du marketing de Binance a rapporté que l'équipe avait contacté les 22 meilleurs clients VIP américains et que 19 d'entre eux avaient « déjà accepté de changer de KYC ou de changer d'adresse IP ».

131. Concernant ses milliers d'autres clients VIP américains, Zhao a expliqué lors d'une réunion le 24 juin 2019 avec d'autres hauts responsables de Binance :

Nous devons informer les utilisateurs qu'ils peuvent modifier leur KYC sur Binance.com et continuer à l'utiliser. Mais le message, le message doit être affiné très soigneusement car tout ce que nous enverrons sera public. Nous ne pouvons en être tenus responsables.

132. Le lendemain, Zhao a rencontré d'autres hauts responsables de Binance pour discuter de leurs clients VIP américains, et Zhao a fourni des instructions supplémentaires sur la rédaction du message destiné aux clients concernant la modification des adresses IP ou de la documentation KYC. Au cours de la réunion, le CCO de Binance a noté que Binance s'engagerait dans « le contournement international du KYC », et Zhao a affirmé que son « objectif » était « de réduire les pertes pour nous-mêmes, et en même temps de faire en sorte que les autorités de régulation américaines ne nous troubler. »

133. À cette fin, le CCO de Binance a rédigé un document « VIP Handling », daté du 26 juin 2019, qui comprenait des projets d'e-mails à envoyer aux clients VIP identifiés comme possédant des documents KYC américains ou des adresses IP américaines, ainsi que des instructions à Binance. employés sur la messagerie aux clients. Pour les clients disposant de documents KYC américains, le document « VIP Handling » demandait aux employés de Binance de s'assurer que les clients américains ouvraient de nouveaux comptes « sans documents américains autorisés » et d'informer le client « de garder cela confidentiel ».

134. Pour les clients ayant des adresses IP américaines, le document « VIP Handling » demandait aux employés de Binance de « [i]nformer [l'] utilisateur que la raison pour laquelle il ne peut pas utiliser notre www.binance.com est parce que son L'adresse IP est détectée comme étant une adresse IP américaine ; si l'utilisateur ne comprend pas l'indice, indiquez que l'adresse IP est la seule raison pour laquelle il ne peut pas utiliser .com. Le document demande en outre aux employés de Binance de ne pas « demander explicitement à l'utilisateur d'utiliser une adresse IP différente ». Nous ne pouvons pas apprendre aux utilisateurs comment contourner les contrôles. S’ils le découvrent par eux-mêmes, c’est très bien.

135. Binance a continué à contourner ces contrôles pendant plusieurs années. Le 12 février 2020, par exemple, un employé de Binance a demandé au CCO de Binance si le blocage des clients américains était toujours une « exigence stricte » pour Binance, et le CCO de Binance a répondu :

136. De même, le 15 juillet 2020, un membre de l'équipe client VIP de Binance a demandé au CCO de Binance comment intégrer un gros client américain. Le CCO de Binance a répondu : « [L]a meilleure façon à laquelle je puisse penser est de s'intégrer à la bourse américaine… mais nous les laissons négocier sur .com grâce à un accord spécial. » Il a en outre expliqué : « [Nous] leur demandons de s'embarquer avec les États-Unis, et ensuite, si leur volume est vraiment très important… nous ferons de gros efforts du côté du .com pour l'accepter à titre exceptionnel… nous avons toujours un moyen pour les baleines… soit nous le faisons, soit [une plateforme de trading crypto concurrente] le fait. (« Baleines » est un terme de marché désignant les investisseurs à gros volume.)

137. Le CCO de Binance a en outre admis : « CZ sera certainement d'accord avec cela mdr… J'ai été informé par la haute direction de toujours trouver un moyen de soutenir les affaires.

138. De plus, malgré les déclarations sur ses efforts de conformité, Binance n'a même pas exigé que tous ses clients soumettent des documents KYC avant août 2021. À cette époque, Binance comptait plus de 62 millions de clients dans le monde, mais seulement environ 25 millions avaient soumis des documents KYC. Par la suite, davantage de clients de la plateforme Binance.com ont commencé à soumettre des documents KYC, mais Binance a continué à avoir un grand nombre de clients qui ne l'avaient toujours pas fait au moins jusqu'à la mi-2022.

139. Le plan de Binance visant à retenir les investisseurs américains lucratifs tout en prétendant les restreindre a été un succès. Par exemple, une présentation interne de Binance de mars 2020 a indiqué que la plateforme Binance.com comptait encore environ 159 clients VIP américains, ce qui représente près de 70 % de tout le volume mondial des échanges VIP. De même, en mai 2021, soit deux ans après le lancement de la plateforme Binance.US, une présentation interne de Binance a indiqué que les clients VIP américains représentaient toujours plus de 63 % du volume des transactions des clients VIP de la plateforme Binance.com.

140. Le volume des transactions des clients américains sur la plateforme Binance.com comprenait une activité importante de négociation de titres d'actifs cryptographiques. Par exemple, entre janvier 2019 et septembre 2021, plus de 47 000 investisseurs américains ont négocié des BNB sur la plateforme Binance.com.