不同的影响：谁害怕它？

大家好，我是亚伦·桑金 (Aaron Sankin)，我是 The Markup 的记者。在过去的一年里，我一直专注于调查为什么你家的互联网连接速度很慢，以及你可以采取什么措施（除了对你的调制解调器进行脏视，它并不真正关心你的意见）。

乔·拜登总统于 2021 年签署的《基础设施投资和就业法案》中包含了一项简短条款，为联邦通信委员会 (FCC) 提供了广泛的回旋余地，可以从根本上重塑美国与互联网的连接方式。

在标题为“数字歧视”的章节中，该立法要求 FCC 采取“促进平等获得宽带互联网接入服务的规则，同时考虑到该目标所带来的技术和经济可行性问题，包括……防止接入方面的数字歧视”。基于收入水平、种族、民族、肤色、宗教或国籍。”

该部分本身很短（不到 400 个字），而且细节也相对较少，这在很大程度上取决于 FCC 来决定它想要为自己攫取多少权力来缩小数字鸿沟。各种行为者纷纷涌入立法模糊性的空白，大力倡导自己的议程。

一方面，倡导团体和一些地方政府希望 FCC 能借此机会积极要求互联网服务提供商 (ISP) 承担他们所认为的全国几代不公平宽带基础设施部署的责任。

一些人提议对有歧视行为的互联网服务提供商处以罚款，或者就像该机构在 2016 年批准特许通信公司 (Charter Communications) 和时代华纳有线公司 (Time Warner Cable) 合并时所做的那样，要求公司在新地区建设高速基础设施。

另一方是互联网服务提供商、代表它们的行业团体以及意识形态上一致的亲商业智囊团。

他们只想让联邦通信委员会通过慷慨的补贴来补充其历史上对宽带行业的宽松监管，这使得对边缘化社区的高速互联网基础设施的投资对公司的利润更有利。

这场斗争的关键在于一个名为“不同影响”的概念，以及 FCC 是否应该使用它来识别 ISP 是否存在歧视行为。不同影响背后的想法是歧视并不总是明确的。

因此，如果一个机构的政策造成了某些受保护群体的结果明显比其他群体更差的情况，那么这种影响与任何故意有偏见的做法一样重要。

例如：一家公司的首席执行官决定人们应该始终尊敬他们的经理，因此只有身高超过 6 英尺 3 英寸的人才能晋升为管理职位。因此，管理人员全部是男性，因为男性平均身高较高。

公司是否存在性别歧视？在不同的影响标准下，是的。但是，在以意图为主导的标准下，这种歧视更难证明，因为管理团队的规则让每个人都可以扣篮，而对性别却没有任何顾虑。

“在我看来，差异性影响实际上只是通过后门进行的歧视，”锡拉丘兹大学经济学和公共管理学教授约翰·英格（John Yinger）说，他研究了差异性影响并写了一本关于抵押贷款歧视的书。

“如果你的系统无法识别和解决不同的影响，那么你就会允许人们有意或无意地进行大量歧视。”

英格指出，问题在于，要评估不同的影响，第一步是确定对某些稀缺资源（无论是宽带接入还是企业促销）的哪种分配是公平的，然后确定不同群体是否获得该资源违反了公平标准。

意图重要吗？

考虑一下我们去年发布的一项调查，该调查显示四家互联网服务提供商如何始终向全国主要城市的低收入、白人较少和历史上红线社区的家庭提供最差的互联网服务优惠。

当我们报道这个故事时，我们当然很好奇为什么会存在这些差异，但这个原因并不比我们首先能够证明它们存在这一事实更重要。

去年，当我们联系 CenturyLink 时，我们发现这家公司一直对边缘地区缓慢的服务收取高价，发言人马克·莫尔森 (Mark Molzen) 当时坚称该公司致力于反种族主义。

“虽然我们不能代表其他提供商发表评论，但我们可以说，我们不会基于任何种族或民族考虑来提供服务，而且我们网络上的报告所使用的方法存在严重缺陷。”

莫尔森从未指出我们的数据收集或分析中存在任何具体的错误。他指出的“缺陷”在于该公司对其动机的故事的解读。

我们 2022 年 10 月的调查显示，绝对零证据表明 CenturyLink 根据种族将城市划分为地理区域，并用它来确定在哪里部署高速互联网基础设施。而且，老实说，如果真的有的话，那就太疯狂了。

尽管如此，我们发现 CenturyLink 在爱荷华州得梅因白人最少的地区提供的地址，其慢速互联网服务的频率比该市白人最多的地区高 19 个百分点，而且价格相同。在内华达州拉斯维加斯，这一差距为 31 个百分点。内布拉斯加州奥马哈市为 33 个百分点。

2022 年 6 月，CenturyLink 母公司 Lumen 在 FCC数字歧视诉讼中发表评论，提到该公司预计“到 2022 年将在大约 100 万个新地点部署光纤，到 2023 年将在大约 1.5 至 200 万个新地点部署光纤。”

然而，对于这些新光纤部署中有多少将进入低收入或以非白人为主的地区，没有任何具体说明。

当谈到 FCC 的责任时，问题是 FCC 是否会考虑不同种族、民族和社会经济群体对负担得起的、超快互联网的访问水平，发现严重的不平等，然后采取行动。

或者，正如电信行业所希望的那样，该机构是否只会在发现 ISP 明确根据种族或民族等特征明确在哪里部署基础设施方面做出不公平决定的直接证据后进行干预？

“在某些情况下，它是可以盈利的”

不同影响背后的法律理论可以追溯到格里格斯诉杜克电力公司 (Griggs v. Duke Power Co.) ，这是一个 1971 年最高法院审理的案件，该案涉及一家公司如何要求所有员工如果想晋升到高薪职位，就必须通过两项智力测试。黑人通过这些测试的可能性要小得多，这与工作职责无关。

法院裁定，这些测试（该公司恰巧在 1964 年《民权法案》颁布的当天实施）禁止基于种族的就业歧视，并且由于它们对黑人员工的职业发展产生影响而属于非法。

在随后的几十年中，使用不同影响来识别歧视的情况有所增加，并最终于 1991 年编入法律。“由于个人动机可能难以直接证明，国会经常允许仅证明歧视性影响作为克服歧视性做法的手段， ”美国司法部关于该主题的手册中写道。

“因此，最高法院承认，各种民权法规定的不同影响责任‘允许原告抵消无意识的偏见和伪装的敌意，而这些偏见和伪装的敌意很难轻易归类为区别对待。’ ”

唐纳德·特朗普总统在 1970 年代就其家族房地产公司不向黑人租户出租房产的做法提起了一场诉讼，在他执政期间，住房和城市发展部极大地削弱了政府利用不同影响力的能力，但拜登总统上任后不久就恢复了这些规定。

虽然政府已利用不同的影响来监管就业和住房，但尚未用于评估互联网服务提供商在数字鸿沟中发挥的作用。因此，当联邦通信委员会着手实施国会授权的数字歧视规则时，该机构特别要求公众权衡是否应该使用该标准，如果应该使用，如何使用。

该机构收到的有关该问题的答复主要分为两类。电信行业主张使用差别待遇作为衡量标准，认为当人们被明确地按受保护类别（如种族）划分并因此受到更糟糕的待遇时，就会发生歧视。数字包容倡导团体认为，不同的影响是唯一可行的衡量标准。

“理性的、追求利润的行为者会进行歧视，因为在某些情况下，这样做可能会有利可图。无论这是有意还是无意，都不是重点，”两个非营利倡导组织国家数字包容联盟和常识媒体在一篇评论中表示。

“重点是……歧视会发生，而且会继续发生，除非服务提供者的激励措施发生改变。”

这些组织的评论敦促 FCC 寻找大量 ISP 做法的不同影响，包括向客户收取服务的价格、合同条款的规定、不同地区的实际速度以及公司如何优先考虑网络维护。

美国残疾人协会在另一条评论中表示同意：“几十年来，残疾人群体注意到歧视是无意发生的，而且往往是看似中立的政策造成的。”

“很多时候，残疾人遭受歧视并不是因为恶意意图或在计划或政策中被明确排除，而是因为残疾人根本没有被考虑到。”

Greenlines Institute 是一家总部位于加利福尼亚州的非营利组织，倡导数字包容性工作，该机构在其评论中坚称，对宽带施加不同的影响将与政府数十年来的使用方式保持一致。

Greenlines 断言：“1964 年《民权法案》颁布后，采用了不同的影响标准，从而可以采取整体政府的方法来消除教育和住房等公共产品中的歧视。” “将这种类似的待遇应用于宽带互联网等数字公共基础设施和服务是一致的。”

不出所料，如果人们的行为被发现对某些社区的待遇比其他社区更糟糕，理论上可能会被追究责任的人的评论基调明显不同。

行业的一个主要担忧是，要求互联网服务提供商不断权衡公平问题可能会阻止他们首先广泛部署新的基础设施。

林肯网络断言：“采用不同的影响测试将导致运营商做出选择，要么根据国会的要求，根据缩小数字鸿沟确定优先部署，要么因担心常规、共同的商业决策可能对少数群体造成不成比例的影响而瘫痪部署。”自由市场智库在其评论中说道。

另一个行业争论是，国会并不是真的想让联邦通信委员会利用不同的影响力来识别“基于收入水平、种族、民族、肤色、宗教或国籍的接入歧视”。

例如，Verizon 声称，立法中的“基于”一词具体意味着歧视必须是公司因受保护的特定地区人口特征而做出的决策的直接结果。

AT&T 在其评论中声称，即使应用不同的影响标准，宽带行业也不会发现向历史上边缘化地区提供的连接较少。

虽然有局部研究显示克利夫兰、 达拉斯、奥克兰和洛杉矶等地的部署不公平，但该公司表示，准确评估部署的唯一方法是全面了解每个 ISP 提供服务的全国情况。 。

AT&T指出，前 FCC 首席经济学家格伦·沃罗赫 (Glenn Woroch) 的一项分析显示，“基于人口普查的‘非白人’家庭的宽带可用率高于白人家庭，而且贫困线以上和贫困线以下家庭的宽带可用率几乎相同” ”。

Woroch 的研究依赖于 FCC 制作的宽带可用性地图中的数据，该地图应该显示 ISP 在全国范围内提供的服务。

虽然沃罗奇评论中的脚注坚称他的数据来源不会扭曲结果，但该地图因不准确而受到广泛批评，普林斯顿大学 2020 年的一项研究发现，“FCC 的数据不成比例地夸大了农村和少数族裔社区的覆盖范围。”

FCC 去年发布了一张新地图，旨在纠正这些问题，但该地图本身也存在一系列严重的准确性问题，并且实际上仍处于 beta 测试阶段。因此，获得足够准确的数据来满足 AT&T 推动的标准仍然是一项艰巨的任务。

关于联邦通信委员会可能利用不同影响力的争论并不仅限于公众意见征询过程。

在最近的一篇专栏文章中，《华尔街日报》历来自由放任的编辑委员会利用不同影响力的幽灵来游说公共知识的联合创始人吉吉·索恩(Gigi Sohn)，拜登未能成功提名她领导该机构，但在电信行业的反对下退出了。

社论指责道：“Sohn 女士在 2001 年至 2013 年间共同创立并领导的 Public Knowledge 组织敦促 FCC 广泛解释其监管职责，以对宽带竞争和发展进行微观管理。”

现在是时候提一下，事实上，The Markup 在这场战斗中确实有一群狗。我们的新闻编辑室基于这样的理念：如果您评估一个大型、复杂的技术系统的输入和输出，您就可以识别该系统如何对待不同群体的严重问题，而无需了解开发该系统的人的确切意图。

目前尚不存在能够对人类心脏的变幻莫测进行回归控制的技术。

今年 3 月，Markup 记者Malena Carollo和自由数据记者Ben Tanen使用数据分析确定，决定哪些患者接受挽救生命的肝移植的算法系统性地使少数几个州的人们处于不利地位，几乎所有这些州都位于南部和中西部。该报道发表后的第二天，卫生与公众服务部宣布对该系统进行重大改革。

我和我的同事、调查数据记者Leon Yin正在研究的一件事是向普通人展示如何评估 ISP 是否在他们的城镇中留下了数字鸿沟的分步指南。它应该会在接下来几周的某个时候下降。

我们希望，如果人们使用该指南并发现一些有趣的东西，他们可以告诉 FCC。而且，谁知道呢，根据这种不同的影响程序的进展情况，也许该机构甚至会采取一些措施。

真挚地，

亚伦桑金

调查记者

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亚伦·桑金

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照片由Annie Spratt在Unsplash上拍摄