Impacto dispar: ¿quién le teme?

Hola, soy Aaron Sankin y soy reportero aquí en The Markup. Durante el año pasado, me centré en investigar por qué la conexión a Internet en tu casa es lenta y qué puedes hacer al respecto (aparte de lanzar miradas sucias a tu módem, a lo que realmente no le importa tu opinión).

Escondido en lo profundo de la Ley de Empleo e Inversión en Infraestructura , firmada por el presidente Joe Biden en 2021, hay una breve disposición que otorga a la Comisión Federal de Comunicaciones (FCC) un amplio margen de maniobra para remodelar fundamentalmente la forma en que Estados Unidos se conecta a Internet.

En una sección titulada “Discriminación digital”, la legislación encarga a la FCC adoptar “reglas para facilitar el acceso equitativo al servicio de acceso a Internet de banda ancha, teniendo en cuenta las cuestiones de viabilidad técnica y económica que presenta ese objetivo, incluida... la prevención de la discriminación digital en el acceso”. basado en el nivel de ingresos, raza, etnia, color, religión u origen nacional”.

La sección en sí es breve (menos de 400 palabras) y relativamente ligera en detalles, lo que deja en gran medida a la FCC decidir cuánto poder quiere apoderarse para cerrar la brecha digital. Varios actores se han precipitado hacia ese vacío de ambigüedad legislativa, defendiendo enérgicamente sus propias agendas.

Por un lado están los grupos de defensa y algunos gobiernos locales que esperan que la FCC aproveche la oportunidad para responsabilizar agresivamente a los proveedores de servicios de Internet (ISP) por lo que consideran generaciones de despliegue desigual de infraestructura de banda ancha en todo el país.

Algunos proponen imponer multas a los ISP culpables de discriminación o, como hizo la agencia cuando aprobó una fusión entre Charter Communications y Time Warner Cable en 2016, obligar a las empresas a construir infraestructura de alta velocidad en nuevas áreas.

Del otro lado están los ISP, los grupos industriales que los representan y los think tanks proempresariales ideológicamente alineados.

Lo único que quieren es que la FCC simplemente complemente su histórica regulación ligera de la industria de la banda ancha con generosos subsidios, que hagan que la inversión en infraestructura de Internet de alta velocidad en comunidades marginadas sea más beneficiosa para los resultados de las empresas.

El meollo de esta lucha es el concepto llamado “impacto dispar” y si la FCC debería utilizarlo para identificar si un ISP ha incurrido en discriminación. La idea detrás del impacto dispar es que la discriminación no siempre es explícita.

Entonces, si las políticas de una institución han creado una situación en la que ciertos grupos protegidos experimentan resultados marcadamente peores que otros, este impacto importa tanto como cualquier práctica intencionalmente sesgada.

Por ejemplo: el director ejecutivo de una empresa decide que las personas siempre deben admirar físicamente a sus gerentes, por lo que solo las personas que miden más de 6 pies y 3 pulgadas son promovidas a roles gerenciales. Como resultado, el personal directivo es exclusivamente masculino, ya que los hombres tienden a ser más altos en promedio.

¿La empresa incurrió en discriminación de género? Bajo un estándar de impacto dispar, sí. Pero, bajo un estándar donde prevalece la intención, esta discriminación es mucho más difícil de probar, porque las reglas que dieron como resultado un equipo de gestión donde todos pueden hacer mates no decían nada sobre género.

“Desde mi punto de vista, el impacto dispar es en realidad una discriminación por la puerta trasera”, dijo John Yinger, profesor de economía y administración pública en la Universidad de Syracuse, quien ha estudiado el impacto dispar y escribió un libro sobre la discriminación en los préstamos hipotecarios.

"Si tienes un sistema que no reconoce ni aborda el impacto dispar, permites que las personas, ya sea a propósito [o] por accidente, participen en mucha discriminación".

El problema, señaló Yinger, es que para evaluar el impacto dispar, el primer paso es determinar qué asignación de un determinado conjunto escaso de recursos (ya sea acceso a banda ancha o promociones corporativas) es justa, y luego determinar si los diferentes grupos reciben ese recurso. viola ese estándar de justicia.

Las intenciones importan, ¿o sí?

Consideremos una investigación que publicamos el año pasado que muestra cómo un cuarteto de ISP ofrecieron consistentemente las peores ofertas de servicio de Internet a hogares en vecindarios de bajos ingresos, menos blancos e históricamente marcados en rojo en las principales ciudades de todo el país.

Cuando informamos esa historia, ciertamente teníamos curiosidad por saber por qué existían estas disparidades, pero ese por qué era menos importante que el hecho de que pudiéramos probar que existían en primer lugar.

El año pasado, cuando contactamos a CenturyLink, una de las empresas que encontramos constantemente cobrando precios altos por un servicio lento en áreas marginadas, el portavoz Mark Molzen insistió en ese momento en que la empresa estaba comprometida con el antirracismo.

"Si bien no podemos hacer comentarios en nombre de otros proveedores, podemos decir que no habilitamos servicios basados en ninguna consideración de raza o etnia, y la metodología utilizada para el informe en nuestra red es profundamente defectuosa".

Molzen nunca señaló ninguna inexactitud específica en nuestra recopilación o análisis de datos. El “defecto” que identificó fue una inferencia que la empresa leyó en la historia sobre sus motivos.

Nuestra investigación de octubre de 2022 no mostró absolutamente ninguna evidencia de que CenturyLink hubiera dividido las ciudades en áreas geográficas según la raza y las hubiera utilizado para determinar dónde implementar la infraestructura de Internet de alta velocidad. Y, sinceramente, sería bastante descabellado si así fuera.

Sin embargo, descubrimos que CenturyLink ofrecía direcciones en las zonas menos blancas de Des Moines, Iowa, servicio de Internet de baja velocidad con 19 puntos porcentuales más frecuentemente que las zonas más blancas de la ciudad, y todo por el mismo precio. En Las Vegas, Nevada, esa brecha fue de 31 puntos porcentuales. En Omaha, Nebraska, 33 puntos porcentuales.

Un comentario dentro de un procedimiento de discriminación digital de la FCC de junio de 2022 con Lumen, la empresa matriz de CenturyLink, mencionó las expectativas de la compañía de "implementar fibra en aproximadamente un millón de nuevas ubicaciones en 2022 y alrededor de 1,5 a 2 millones de nuevas ubicaciones en 2023".

Sin embargo, no hubo ninguna especificidad sobre cuántos de estos nuevos despliegues de fibra se destinarían a áreas de bajos ingresos o predominantemente no blancas.

Cuando se trata de la responsabilidad de la FCC, la pregunta es si la FCC analizará los niveles de acceso que tienen los diferentes grupos raciales, étnicos y socioeconómicos a una Internet asequible y ultrarrápida, encontrará una desigualdad sustancial y luego hará algo al respecto.

O, como preferiría la industria de las telecomunicaciones, ¿la agencia sólo intervendrá después de encontrar evidencia directa de que un ISP toma decisiones inequitativas sobre dónde implementar la infraestructura basándose explícitamente en características como la raza o el origen étnico?

“ En algunas circunstancias, puede resultar rentable ”

La teoría legal detrás del impacto dispar se remonta a Griggs v. Duke Power Co. , un caso de la Corte Suprema de 1971 sobre cómo una empresa exigía que todos los empleados pasaran un par de pruebas de inteligencia si querían pasar a puestos mejor remunerados. Los negros tenían muchas menos probabilidades de aprobar esas pruebas, que no estaban relacionadas con las responsabilidades del puesto.

El tribunal dictaminó que estas pruebas, que la empresa implementó el mismo día de la Ley de Derechos Civiles de 1964, prohibían la discriminación laboral basada en la raza y eran ilegales debido al efecto que tenían en el avance profesional de los empleados negros.

El uso del impacto dispar para identificar la discriminación creció en las décadas siguientes y finalmente se codificó como ley en 1991. “Debido a que los motivos individuales pueden ser difíciles de probar directamente, el Congreso con frecuencia ha permitido probar únicamente el impacto discriminatorio como medio para superar las prácticas discriminatorias. ”, se lee en un manual del Departamento de Justicia de Estados Unidos sobre el tema.

“Por lo tanto, la Corte Suprema ha reconocido que la responsabilidad por impacto dispar según diversas leyes de derechos civiles 'permite a los demandantes contrarrestar prejuicios inconscientes y animadversión disfrazada que escapan a una clasificación fácil como trato dispar'. "

Durante la administración del presidente Donald Trump, quien resolvió una famosa demanda en la década de 1970 sobre la práctica de la empresa de bienes raíces de su familia de no alquilar propiedades a inquilinos negros, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano debilitó dramáticamente la capacidad del gobierno para utilizar impactos dispares, pero el Las reglas se restablecieron poco después de que el presidente Biden asumiera el cargo.

Si bien el gobierno ha utilizado el impacto dispar para regular el empleo y la vivienda, aún no se ha utilizado para evaluar el papel que desempeñan los ISP en la brecha digital. Como resultado, cuando la FCC comenzó a implementar las reglas de discriminación digital ordenadas por el Congreso, la agencia solicitó específicamente que el público opinara sobre si el estándar debería usarse y, de ser así, cómo.

Las respuestas que recibió la agencia sobre el tema se dividieron en gran medida en dos categorías. La industria de las telecomunicaciones argumentó a favor del uso de un trato desigual como métrica, que sostiene que la discriminación ocurre cuando las personas son divididas explícitamente por una categoría protegida (como la raza) y luego, como resultado, se las trata peor. Los grupos de defensa de la inclusión digital argumentaron que el impacto dispar es la única métrica factible.

“Los actores racionales y con fines de lucro discriminarán porque, en algunas circunstancias, puede resultar rentable hacerlo. Si esto es intencional o no, no viene al caso”, argumentaron la Alianza Nacional de Inclusión Digital y Common Sense Media, dos grupos de defensa sin fines de lucro, en un comentario .

"El punto... es que la discriminación ocurre y seguirá ocurriendo a menos que se cambien los incentivos de los proveedores".

El comentario de los grupos insta a la FCC a buscar impactos dispares en una plétora de prácticas de los ISP que van desde los precios que se les cobra a los clientes por un servicio y bajo qué términos contractuales, hasta las velocidades reales que reciben las diferentes áreas y cómo las empresas priorizan el mantenimiento de la red.

“Durante décadas, la comunidad de personas con discapacidad ha observado que la discriminación se produce de forma involuntaria y, a menudo, es el resultado de políticas aparentemente neutrales”, coincidió la Asociación Estadounidense de Personas con Discapacidades en otro comentario.

“Con demasiada frecuencia, las personas con discapacidad sufren discriminación no debido a intenciones maliciosas o exclusión explícita dentro de programas o políticas, sino porque, en primer lugar, simplemente no se tuvo en cuenta a las personas con discapacidad”.

El Greenlining Institute, una organización sin fines de lucro con sede en California que aboga por los esfuerzos de inclusión digital, insistió en su comentario en que aplicar un impacto dispar a la banda ancha sería coherente con la forma en que se ha utilizado en todo el gobierno durante décadas.

“La adopción del estándar de impacto dispar a raíz de la Ley de Derechos Civiles de 1964 permitió un enfoque de todo el gobierno que se centró en la discriminación en bienes públicos como la educación y la vivienda”, afirmó Greenlining. "Sería coherente aplicar este tratamiento similar a la infraestructura y los servicios públicos digitales como Internet de banda ancha".

El tenor de los comentarios de personas que en teoría podrían ser consideradas responsables si se descubriera que sus acciones habían tratado a algunas comunidades peor que a otras fue, como era de esperar, marcadamente diferente.

Una de las principales preocupaciones de la industria es que exigir a los ISP que sopesen constantemente las preocupaciones sobre la equidad pueda disuadirlos de implementar ampliamente nueva infraestructura en primer lugar.

"La adopción de una prueba de impacto dispar haría que los operadores tuvieran que elegir entre priorizar el despliegue basándose en el cierre de la brecha digital, como exige el Congreso, y paralizar el despliegue por temor a que una decisión comercial común y regular pueda afectar desproporcionadamente a una comunidad minoritaria", afirmó Lincoln Network. , un grupo de expertos sobre libre mercado, en su comentario .

Otro argumento de la industria es que el Congreso realmente no pretendía que la FCC utilizara un impacto dispar para identificar la "discriminación de acceso basada en el nivel de ingresos, raza, etnia, color, religión u origen nacional".

Verizon, por ejemplo, afirmó que la frase “basado en” en la legislación significa específicamente que la discriminación tiene que ser un resultado directo de decisiones de la empresa tomadas debido a características demográficas protegidas de un área en particular.

Por su parte, AT&T afirmó en su comentario que, incluso si se aplicara un estándar de impacto dispar, no se encontraría que la industria de la banda ancha hubiera brindado menos conectividad a áreas históricamente marginadas.

Si bien se han realizado estudios localizados que muestran una implementación desigual en lugares como Cleveland , Dallas , Oakland y Los Ángeles , la compañía dijo que la única forma de evaluar con precisión la implementación sería observar una imagen nacional integral de todos los lugares donde cada ISP ofrece servicios. .

AT&T señaló un análisis del ex economista jefe de la FCC, Glenn Woroch, que mostraba que “las tasas de disponibilidad de banda ancha para los hogares 'no blancos' según el censo son más altas que para los hogares blancos y que las tasas de disponibilidad para los hogares por encima y por debajo del umbral de pobreza son casi idénticas. .”

La investigación de Woroch se basa en datos de un mapa de disponibilidad de banda ancha elaborado por la FCC que se supone muestra qué servicios ofrecen los ISP en todo el país.

Si bien una nota a pie de página en el comentario de Woroch insiste en que su fuente de datos no distorsiona los resultados, ese mapa ha sido ampliamente criticado por sus inexactitudes, y un estudio de Princeton de 2020 encontró que “los datos de la FCC exageran desproporcionadamente la cobertura en comunidades rurales y minoritarias”.

La FCC lanzó un nuevo mapa el año pasado diseñado para rectificar esos problemas, pero ese mapa tiene su propio conjunto de profundos problemas de precisión y todavía se encuentra efectivamente en su fase de prueba beta. Como resultado, obtener datos lo suficientemente precisos para cumplir con los estándares exigidos por AT&T sigue siendo una tarea difícil.

La batalla sobre el posible uso de impacto dispar por parte de la FCC no se ha limitado al proceso de comentarios públicos.

En un artículo de opinión reciente, el consejo editorial históricamente laissez-faire de The Wall Street Journal utilizó el espectro del impacto dispar para ejercer presión contra la cofundadora de Public Knowledge, Gigi Sohn, a quien Biden nominó sin éxito para dirigir la agencia, pero se retiró tras la oposición de la industria de las telecomunicaciones.

“Public Knowledge, el equipo que la Sra. Sohn cofundó y dirigió de 2001 a 2013, ha instado a la FCC a interpretar su mandato regulatorio de manera amplia para microgestionar la competencia y el desarrollo de la banda ancha”, acusa el editorial.

Ahora sería el momento de mencionar que The Markup, de hecho, tiene una jauría de perros en esta pelea. Nuestra sala de redacción se basa en la idea de que si se evalúan las entradas y salidas de un sistema técnico grande y complejo, se pueden identificar problemas graves en la forma en que trata a diferentes grupos sin tener que conocer las intenciones precisas de las personas que lo desarrollaron.

Aún no existe la tecnología para hacer una regresión que controle los caprichos del corazón humano.

En marzo, la reportera de Markup Malena Carollo y el periodista de datos independiente Ben Tanen utilizaron análisis de datos para determinar que un algoritmo para decidir qué pacientes recibieron trasplantes de hígado que les salvaron la vida perjudicaba sistemáticamente a las personas en un puñado de estados, casi todos en el sur y el medio oeste. . El día después de que se publicara esa historia, el Departamento de Salud y Servicios Humanos anunció importantes reformas a ese mismo sistema.

Algo en lo que estoy trabajando (junto con mi colega, el periodista de investigación de datos Leon Yin ) es en una guía paso a paso que muestra a la gente común cómo pueden evaluar si los ISP han dejado una brecha digital en sus ciudades. Debería caer en las próximas semanas.

Esperamos que si las personas usan la guía y encuentran algo interesante, puedan comunicárselo a la FCC. Y, quién sabe, dependiendo de cómo vaya este procedimiento de impacto dispar, tal vez la agencia incluso haga algo al respecto.

Atentamente,

Aarón Sankin

Reportero investigador

El marcado

Por Aarón Sankin

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