Impacts disparates : qui en a peur ?

Bonjour, je m'appelle Aaron Sankin et je suis journaliste ici à The Markup. Au cours de la dernière année, je me suis concentré sur la raison pour laquelle la connexion Internet de votre maison est lente et sur ce que vous pouvez faire pour y remédier (à part jeter des regards sales sur votre modem, qui ne se soucie pas vraiment de votre opinion).

Au cœur de la loi sur l'investissement dans les infrastructures et l'emploi , signée par le président Joe Biden en 2021, se trouve une courte disposition donnant à la Federal Communications Commission (FCC) une large latitude pour remodeler fondamentalement la façon dont l'Amérique se connecte à Internet.

Dans un article intitulé « Discrimination numérique », la législation charge la FCC d'adopter « des règles visant à faciliter l'égalité d'accès au service d'accès Internet à haut débit, en tenant compte des problèmes de faisabilité technique et économique présentés par cet objectif, y compris… prévenir la discrimination numérique en matière d'accès. en fonction du niveau de revenu, de la race, de l’origine ethnique, de la couleur, de la religion ou de l’origine nationale.

La section elle-même est courte – moins de 400 mots – et relativement peu détaillée, laissant en grande partie à la FCC le soin de décider du pouvoir qu’elle souhaite s’approprier pour réduire la fracture numérique. Divers acteurs se sont précipités dans ce vide d’ambiguïté législative, défendant avec force leurs propres programmes.

D’un côté se trouvent des groupes de défense et certains gouvernements locaux qui espèrent que la FCC profitera de l’occasion pour demander des comptes de manière agressive aux fournisseurs de services Internet (FAI) pour ce qu’ils considèrent comme des générations de déploiement inéquitable d’infrastructures à large bande à travers le pays.

Certains proposent d’imposer des amendes aux FAI coupables de discrimination ou, comme l’agence l’a fait lorsqu’elle a approuvé une fusion entre Charter Communications et Time Warner Cable en 2016, d’obliger les entreprises à construire des infrastructures à haut débit dans de nouvelles zones.

De l’autre côté se trouvent les FAI, les groupes industriels qui les représentent et les groupes de réflexion pro-entreprises idéologiquement alignés.

Ils ne veulent rien de plus que que la FCC complète simplement sa réglementation historique du secteur du haut débit par de généreuses subventions, ce qui rend l'investissement dans l'infrastructure Internet haut débit dans les communautés marginalisées plus bénéfique pour les résultats des entreprises.

Le nœud de cette lutte porte sur un concept appelé « impact disparate » et sur la question de savoir si la FCC devrait l'utiliser pour identifier si un FAI s'est livré à une discrimination. L’idée derrière cet impact disparate est que la discrimination n’est pas toujours explicite.

Ainsi, si les politiques d'une institution ont créé une situation dans laquelle certains groupes protégés connaissent des résultats nettement pires que d'autres, cet impact compte tout autant que toute pratique intentionnellement biaisée.

Par exemple : le PDG d'une entreprise décide que les gens doivent toujours admirer physiquement leurs managers, de sorte que seules les personnes mesurant plus de 6 pieds 3 pouces sont promues à des postes de direction. En conséquence, le personnel de direction est entièrement masculin, puisque les hommes ont tendance à être plus grands en moyenne.

L’entreprise s’est-elle livrée à une discrimination fondée sur le sexe ? Dans le cadre d’une norme d’impact disparate, oui. Mais, selon une norme où l'intention prévaut, cette discrimination est beaucoup plus difficile à prouver, car les règles qui ont abouti à une équipe de direction où tout le monde peut dunk ne disent rien sur le genre.

"De mon point de vue, les impacts disparates ne sont en réalité qu'une discrimination détournée", a déclaré John Yinger, professeur d'économie et d'administration publique à l'Université de Syracuse, qui a étudié les impacts disparates et a écrit un livre sur la discrimination dans les prêts hypothécaires.

"Si vous disposez d'un système qui ne reconnaît pas et ne traite pas les impacts disparates, vous permettez aux gens, soit volontairement [ou] par accident, de se livrer à de nombreuses discriminations."

Le problème, a noté Yinger, est que pour évaluer un impact disparate, la première étape consiste à déterminer quelle allocation d'un certain ensemble rare de ressources - qu'il s'agisse d'un accès à haut débit ou de promotions d'entreprise - est équitable, puis de déterminer si la réception de cette ressource par différents groupes viole cette norme d’équité.

Les intentions comptent, ou le sont-elles ?

Prenons l’exemple d’une enquête que nous avons publiée l’année dernière montrant comment un quatuor de FAI proposait systématiquement les pires offres de services Internet aux ménages vivant dans des quartiers à faible revenu, moins blancs et historiquement marqués par des lignes rouges dans les grandes villes du pays.

Lorsque nous avons rapporté cette histoire, nous étions certainement curieux de savoir pourquoi ces disparités existaient, mais cette raison était moins importante que le fait que nous puissions prouver leur existence en premier lieu.

L'année dernière, lorsque nous avons contacté CenturyLink, l'une des entreprises que nous avons trouvées facturant systématiquement des prix élevés pour un service lent dans les zones marginalisées, le porte-parole Mark Molzen a insisté à l'époque sur le fait que l'entreprise était engagée dans la lutte contre le racisme.

"Bien que nous ne puissions pas commenter au nom d'autres fournisseurs, nous pouvons affirmer que nous n'offrons pas de services basés sur une quelconque considération de race ou d'origine ethnique, et que la méthodologie utilisée pour le rapport sur notre réseau est profondément erronée."

Molzen n’a jamais signalé d’inexactitudes spécifiques dans notre collecte ou analyse de données. Le « défaut » qu’il a identifié résidait dans une inférence que l’entreprise avait lue dans l’histoire concernant ses motivations.

Notre enquête d’octobre 2022 n’a montré absolument aucune preuve que CenturyLink avait divisé les villes en zones géographiques en fonction de la race et utilisé cela pour déterminer où déployer l’infrastructure Internet haut débit. Et, honnêtement, ce serait assez fou si c’était réellement le cas.

Néanmoins, nous avons constaté que CenturyLink proposait des adresses dans les quartiers les moins blancs de Des Moines, dans l'Iowa, un service Internet à faible vitesse 19 points de pourcentage plus fréquemment que les quartiers les plus blancs de la ville, et le tout pour le même prix. À Las Vegas, au Nevada, cet écart était de 31 points de pourcentage. À Omaha, Neb., 33 points de pourcentage.

Un commentaire dans le cadre d'une procédure de discrimination numérique de la FCC en juin 2022 avec Lumen, la société mère de CenturyLink, mentionnait les attentes de l'entreprise « de déployer la fibre optique vers environ un million de nouveaux emplacements en 2022 et environ 1,5 à 2 millions de nouveaux emplacements en 2023 ».

Cependant, il n'y avait aucune précision quant au nombre de ces nouveaux déploiements de fibre optique qui seraient destinés aux zones à faible revenu ou à majorité non blanche.

En ce qui concerne la responsabilité de la FCC, la question est de savoir si la FCC examinera les niveaux d'accès dont disposent différents groupes raciaux, ethniques et socio-économiques à un Internet abordable et ultra-rapide, trouvera des inégalités substantielles, puis fera quelque chose pour y remédier.

Ou, comme le préférerait l’industrie des télécommunications, l’agence n’interviendra-t-elle qu’après avoir trouvé des preuves directes d’un FAI prenant des décisions inéquitables sur l’endroit où déployer l’infrastructure, explicitement fondées sur des caractéristiques telles que la race ou l’origine ethnique ?

« Dans certaines circonstances, cela peut être rentable »

La théorie juridique derrière l'impact disparate remonte à Griggs contre Duke Power Co. , une affaire de la Cour suprême de 1971 sur la façon dont une entreprise exigeait que tous les employés passent une paire de tests d'intelligence s'ils voulaient accéder à des postes mieux rémunérés. Les Noirs avaient beaucoup moins de chances de réussir ces tests, qui n'avaient aucun rapport avec les responsabilités du poste.

Le tribunal a statué que ces tests – que l'entreprise avait justement mis en œuvre le jour même de l'adoption de la loi sur les droits civils de 1964 – interdisaient la discrimination raciale en matière d'emploi et étaient illégaux en raison de l'effet qu'ils avaient sur l'avancement professionnel des employés noirs.

L’utilisation de l’impact disparate pour identifier la discrimination s’est développée au cours des décennies suivantes et a finalement été codifiée dans la loi en 1991. « Parce que les motifs individuels peuvent être difficiles à prouver directement, le Congrès a souvent autorisé la preuve de l’impact discriminatoire uniquement comme moyen de surmonter les pratiques discriminatoires. » lit-on dans un manuel du ministère américain de la Justice sur le sujet.

« La Cour suprême a donc reconnu que la responsabilité pour impacts disparates en vertu de diverses lois sur les droits civils « permet aux plaignants de contrecarrer des préjugés inconscients et des animosités déguisées qui échappent à une classification facile comme traitement disparate ». »

Sous l'administration du président Donald Trump, qui a réglé un procès dans les années 1970 concernant la pratique de la société immobilière de sa famille de ne pas louer de propriétés à des locataires noirs, le ministère du Logement et du Développement urbain a considérablement affaibli la capacité du gouvernement à utiliser des impacts disparates, mais le les règles ont été rétablies peu de temps après l’entrée en fonction du président Biden.

Bien que le gouvernement ait utilisé des impacts disparates pour réglementer l'emploi et le logement, il n'a pas encore été utilisé pour évaluer le rôle que jouent les FAI dans la fracture numérique. En conséquence, lorsque la FCC a entrepris de mettre en œuvre les règles de discrimination numérique imposées par le Congrès, l'agence a spécifiquement demandé au public de se prononcer sur la question de savoir si la norme devait être utilisée et, si oui, comment.

Les réponses reçues par l'agence sur la question se répartissaient en grande partie en deux catégories. L’industrie des télécommunications a plaidé en faveur de l’utilisation du traitement disparate comme mesure, selon laquelle la discrimination se produit lorsque les personnes sont explicitement divisées selon une catégorie protégée (comme la race) et sont ensuite moins bien traitées en conséquence. Les groupes de défense de l’inclusion numérique ont fait valoir que l’impact disparate est la seule mesure réalisable.

« Les acteurs rationnels et en quête de profit feront preuve de discrimination parce que, dans certaines circonstances, cela peut être rentable. Que cela soit intentionnel ou non n'est pas la question », ont fait valoir dans un commentaire la National Digital Inclusion Alliance et Common Sense Media, deux groupes de défense à but non lucratif.

"Le fait est que la discrimination existe et continuera de se produire à moins que les incitations des prestataires ne soient modifiées."

Le commentaire des groupes exhorte la FCC à rechercher l'impact disparate d'une pléthore de pratiques des FAI, allant des prix facturés aux clients pour un service, aux conditions contractuelles, aux vitesses réelles reçues par différentes zones et à la manière dont les entreprises priorisent la maintenance du réseau.

"Pendant des décennies, la communauté des personnes handicapées a noté que la discrimination se produit involontairement et résulte souvent de politiques apparemment neutres", a souscrit à l'Association américaine des personnes handicapées dans un autre commentaire.

« Trop souvent, les personnes handicapées sont victimes de discrimination non pas en raison d’intentions malveillantes ou d’une exclusion explicite au sein de programmes ou de politiques, mais parce qu’elles n’ont tout simplement pas été prises en compte en premier lieu. »

Le Greenlining Institute, une organisation à but non lucratif basée en Californie qui milite en faveur des efforts d’inclusion numérique, a insisté dans son commentaire sur le fait que l’application d’impacts disparates au haut débit serait cohérente avec la façon dont il est utilisé au sein du gouvernement depuis des décennies.

« L’adoption de la norme d’impact disparate à la suite du Civil Rights Act de 1964 a permis une approche pangouvernementale ciblant la discrimination dans les biens publics tels que l’éducation et le logement », a affirmé Greenlining. "Il serait cohérent d'appliquer ce traitement similaire aux infrastructures et services publics numériques tels que l'Internet à haut débit."

La teneur des commentaires de personnes qui pourraient théoriquement être tenues responsables s’il s’avérait que leurs actions avaient traité certaines communautés plus mal que d’autres était, sans surprise, nettement différente.

L’une des principales inquiétudes du secteur est que le fait d’exiger des FAI qu’ils prennent constamment en compte les problèmes d’équité puisse les dissuader de déployer à grande échelle de nouvelles infrastructures en premier lieu.

"L'adoption d'un test d'impact disparate amènerait les opérateurs à choisir entre donner la priorité au déploiement basé sur la réduction de la fracture numérique, comme l'exige le Congrès, et paralyser le déploiement de peur qu'une décision commerciale commune et régulière puisse affecter de manière disproportionnée une communauté minoritaire", a affirmé le Lincoln Network. , un groupe de réflexion sur le libre marché, dans son commentaire .

Un autre argument de l'industrie est que le Congrès n'avait pas vraiment l'intention que la FCC utilise un impact disparate pour identifier « la discrimination d'accès basée sur le niveau de revenu, la race, l'origine ethnique, la couleur, la religion ou l'origine nationale ».

Verizon, par exemple, a affirmé que l'expression « fondée sur » dans la législation signifie spécifiquement que la discrimination doit être le résultat direct des décisions de l'entreprise prises en raison des caractéristiques démographiques protégées d'une région particulière.

Pour sa part, AT&T a affirmé dans son commentaire que, même si une norme d'impact disparate était appliquée, l'industrie du haut débit n'aurait pas fourni moins de connectivité aux zones historiquement marginalisées.

Bien qu'il y ait eu des études localisées montrant un déploiement inéquitable dans des endroits comme Cleveland , Dallas , Oakland et Los Angeles , la société a déclaré que la seule façon d'évaluer avec précision le déploiement serait d'examiner une image nationale complète de partout où chaque FAI propose des services. .

AT&T a souligné une analyse de l'ancien économiste en chef de la FCC, Glenn Woroch, qui montrait que « les taux de disponibilité du haut débit pour les ménages « non blancs » basés sur le recensement sont plus élevés que pour les ménages blancs et que les taux de disponibilité pour les ménages au-dessus et en dessous du seuil de pauvreté sont presque identiques. .»

Les recherches de Woroch s'appuient sur les données d'une carte de disponibilité du haut débit produite par la FCC, censée montrer les services offerts par les FAI à travers le pays.

Même si une note de bas de page dans le commentaire de Woroch insiste sur le fait que sa source de données ne fausse pas les résultats, cette carte a été largement critiquée pour ses inexactitudes, et une étude de Princeton de 2020 a révélé que « les données de la FCC surestiment de manière disproportionnée la couverture des communautés rurales et minoritaires ».

La FCC a publié l'année dernière une nouvelle carte conçue pour résoudre ces problèmes, mais cette carte présente son propre ensemble de problèmes de précision profonds et est encore effectivement en phase de test bêta. En conséquence, obtenir des données suffisamment précises pour répondre aux normes imposées par AT&T reste un défi de taille.

La bataille sur l'utilisation potentielle par la FCC d'impacts disparates ne s'est pas limitée au processus de commentaires publics.

Dans un récent article d'opinion , le comité de rédaction du Wall Street Journal, historiquement laissez-faire, a utilisé le spectre d'un impact disparate pour faire pression contre la cofondatrice de Public Knowledge, Gigi Sohn, que Biden a nommée sans succès à la tête de l'agence, mais qui s'est retirée suite à l'opposition de l'industrie des télécommunications.

"Public Knowledge, le groupe que Mme Sohn a cofondé et dirigé de 2001 à 2013, a exhorté la FCC à interpréter son mandat réglementaire au sens large pour microgérer la concurrence et le développement du haut débit", accuse l'éditorial.

Il serait maintenant temps de mentionner que The Markup a en fait une meute de chiens dans ce combat. Notre rédaction est basée sur l'idée que si vous évaluez les entrées et les sorties d'un système technique vaste et complexe, vous pouvez identifier de sérieux problèmes dans la manière dont il traite différents groupes sans avoir à connaître les intentions précises de ceux qui l'ont développé.

La technologie n’existe pas encore pour effectuer une régression contrôlant les aléas du cœur humain.

En mars, la journaliste de Markup Malena Carollo et le journaliste indépendant Ben Tanen ont utilisé l'analyse des données pour déterminer qu'un algorithme permettant de décider quels patients bénéficieraient d'une transplantation hépatique vitale désavantageait systématiquement les personnes dans une poignée d'États, dont presque tous se trouvaient dans le Sud et le Midwest. . Le lendemain de la publication de cet article, le ministère de la Santé et des Services sociaux a annoncé des réformes majeures de ce même système.

Une chose sur laquelle je travaille – avec mon collègue, le journaliste d’investigation Leon Yin – est un guide étape par étape montrant aux gens ordinaires comment évaluer si les FAI ont laissé une fracture numérique dans leurs villes. Il devrait baisser dans les prochaines semaines.

Nous espérons que si les gens utilisent le guide et trouvent quelque chose d'intéressant, ils pourront en parler à la FCC. Et, qui sait, en fonction de l’évolution de cette procédure aux impacts disparates, peut-être que l’agence fera quelque chose à ce sujet.

Sincèrement,

Aaron Sankin

Journaliste d'investigation

Le balisage

Par Aaron Sankin

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