이질적인 영향: 누가 그것을 두려워하는가?

안녕하세요, 저는 Aaron Sankin이고 여기 The Markup의 리포터입니다. 지난 1년 동안 저는 귀하의 집에서 인터넷 연결이 느린 이유 와 이에 대해 귀하가 할 수 있는 조치 (귀하의 의견에는 전혀 관심이 없는 모뎀을 더러운 표정으로 촬영하는 것 제외)를 조사하는 데 집중했습니다.

2021년 조 바이든(Joe Biden) 대통령이 서명한 인프라 투자 및 일자리법(Infrastructure Investment and Jobs Act) 깊숙한 곳에는 연방통신위원회(FCC)가 미국이 인터넷에 연결하는 방식을 근본적으로 재편할 수 있는 폭넓은 재량권을 제공하는 짧은 조항이 있습니다.

"디지털 차별"이라는 제목의 섹션에서 이 법안은 FCC에 "액세스의 디지털 차별 방지를 포함하여 해당 목표에 의해 제시된 기술 및 경제적 타당성 문제를 고려하여 광대역 인터넷 액세스 서비스에 대한 동등한 액세스를 촉진하는 규칙"을 채택하도록 임무를 부여합니다. 소득 수준, 인종, 민족, 피부색, 종교 또는 출신 국가에 따라 결정됩니다.”

섹션 자체는 400단어 미만으로 짧고 세부 사항은 상대적으로 가볍습니다. 따라서 디지털 격차를 해소하기 위해 얼마나 많은 권한을 확보할지 결정하는 것은 주로 FCC에 달려 있습니다. 다양한 행위자들이 입법적 모호함의 공백 속으로 달려들어 자신의 의제를 강력하게 옹호했습니다.

한 편에는 FCC가 인터넷 서비스 제공업체(ISP)가 전국적으로 불공평한 광대역 인프라 구축 세대에 대해 설명하도록 공격적으로 요구할 기회를 갖기를 바라는 옹호 단체와 일부 지방 정부가 있습니다.

일부에서는 차별을 저지른 ISP에 벌금을 부과하거나 2016년 Charter Communications와 Time Warner Cable의 합병을 승인했을 때 해당 기관이 했던 것처럼 회사에 새로운 영역에 고속 인프라를 구축하도록 의무화할 것을 제안했습니다.

반대편에는 ISP, 이를 대표하는 산업 그룹, 이념적으로 연계된 친비즈니스 싱크탱크가 있습니다.

그들은 FCC가 광대역 산업에 대한 역사적인 가벼운 규제를 넉넉한 보조금으로 보완하여 소외된 지역사회의 고속 인터넷 인프라에 대한 투자가 회사의 수익에 더 유익하도록 만드는 것 외에는 아무것도 원하지 않습니다.

이 싸움의 핵심은 "이질적인 영향"이라는 개념과 FCC가 이를 사용하여 ISP가 차별에 가담했는지 여부를 식별해야 하는지 여부에 관한 것입니다. 이질적 영향 뒤에 숨어 있는 생각은 차별이 항상 명백하지는 않다는 것입니다.

따라서 기관의 정책으로 인해 특정 보호 그룹이 다른 그룹보다 현저히 나쁜 결과를 경험하는 상황이 발생한 경우 이러한 영향은 의도적으로 편향된 관행만큼 중요합니다.

예: 한 회사의 CEO는 사람들이 항상 그들의 관리자를 육체적으로 우러러보아야 한다고 결정하여 6피트 3인치가 넘는 사람만 관리직으로 승진합니다. 그러다 보니 평균적으로 남성의 키가 큰 편이어서 관리진도 모두 남성이다.

회사가 성차별을 했나요? 서로 다른 영향 기준에 따르면 그렇습니다. 그러나 의도가 우세한 기준에서는 이러한 차별을 입증하기가 훨씬 더 어렵습니다. 모든 사람이 덩크슛을 할 수 있는 경영진을 만든 규칙에서는 성별에 대해 전혀 엿볼 수 없기 때문입니다.

이질적 영향을 연구 하고 모기지 대출 차별에 관한 책을 쓴 시러큐스 대학의 경제학 및 행정학 교수인 존 잉거(John Yinger)는 “내 관점에서 보면 이질적 영향은 실제로 뒷문을 통한 차별일 뿐이다”라고 말했습니다.

“이질적인 영향을 인식하고 해결하지 못하는 시스템이 있다면 사람들이 고의로든 우연히든 많은 차별에 가담하도록 허용하게 될 것입니다.”

Yinger는 문제는 서로 다른 영향을 평가하기 위한 첫 번째 단계는 광대역 액세스나 기업 판촉 등 희소한 특정 리소스 집합의 어느 할당이 공정한지 결정한 다음 서로 다른 그룹이 해당 리소스를 받는지 결정하는 것이라고 지적했습니다. 그 공정성 기준을 위반하는 것입니다.

의도가 중요합니까, 아니면 의도가 중요합니까?

작년에 4개의 ISP가 전국 주요 도시의 저소득층, 덜 백인층, 역사적으로 규제 지역에 속한 가구에 인터넷 서비스에 대해 최악의 거래를 일관되게 제공한 방법을 보여주는 조사를 생각해 보십시오.

우리가 그 이야기를 보도할 때, 우리는 이러한 차이가 왜 존재하는지 확실히 궁금했습니다. 그러나 애초에 그러한 차이가 존재한다는 것을 증명할 수 있다는 사실보다 왜 덜 중요한지는 그 이유였습니다.

작년에 우리가 소외된 지역의 부진한 서비스에 대해 지속적으로 높은 가격을 청구하는 회사 중 하나인 CenturyLink에 연락했을 때 대변인 Mark Molzen은 당시 회사가 반인종주의에 전념하고 있다고 주장했습니다.

"우리가 다른 제공업체를 대신하여 논평할 수는 없지만 인종이나 민족을 고려하여 서비스를 활성화하지 않으며 우리 네트워크 보고서에 사용된 방법론에 심각한 결함이 있다고 말할 수 있습니다."

Molzen은 데이터 수집이나 분석에서 특정 부정확성을 지적한 적이 없습니다. 그가 확인한 "결함"은 회사가 동기에 대한 이야기를 읽은 추론에서 비롯되었습니다.

2022년 10월 조사에서는 CenturyLink가 인종에 따라 도시를 지리적 영역으로 분할하고 이를 사용하여 고속 인터넷 인프라를 배포할 위치를 결정했다는 증거가 전혀 없는 것으로 나타났습니다. 그리고 솔직히 실제로 그랬다면 꽤 거칠었을 것입니다.

그럼에도 불구하고 우리는 CenturyLink가 아이오와 주 디모인의 백인이 가장 적은 지역에 주소를 제공하고 저속 인터넷 서비스를 도시의 가장 백인이 많은 지역보다 19% 더 자주 제공한다는 사실을 발견했습니다. 모두 동일한 가격입니다. 네바다주 라스베이거스에서는 그 격차가 31%포인트였다. 네바다주 오마하에서는 33% 포인트.

CenturyLink의 모회사인 Lumen과 함께 진행된 2022년 6월 FCC 디지털 차별에 대한 논평에서는 "2022년에는 약 100만 개의 새로운 위치에, 2023년에는 약 150만~200만 개의 새로운 위치에 광섬유를 배포할 것"이라는 회사의 기대를 언급했습니다.

그러나 이러한 새로운 광케이블 배치 중 얼마나 많은 수가 저소득층이나 주로 비백인 지역으로 갈 것인지에 대해서는 구체적이지 않았습니다.

FCC의 책임과 관련해 문제는 FCC가 다양한 인종, 민족, 사회경제적 집단이 저렴하고 초고속 인터넷에 접근할 수 있는 수준을 조사하고 상당한 불평등을 찾아낸 다음 이에 대해 조치를 취할 것인지 여부입니다.

아니면 통신 업계에서 선호하는 대로 ISP가 인종이나 민족과 같은 특성을 기반으로 인프라를 배포할 위치에 대해 불평등한 결정을 내렸다는 직접적인 증거를 찾은 후에만 기관이 개입할까요?

“ 어떤 상황에서는 수익성이 있을 수도 있습니다 ”

이질적인 영향에 대한 법적 이론은 회사가 모든 직원이 더 높은 급여를 받는 역할로 이동하려면 두 가지 지능 테스트를 통과하도록 요구한 방법에 대한 1971년 대법원 사건 인 Griggs v. Duke Power Co. 로 거슬러 올라갑니다. 흑인들은 직무 책임과 관련이 없는 이러한 테스트를 통과할 가능성이 훨씬 낮았습니다.

법원은 회사가 1964년 민권법이 제정된 바로 그날 시행한 이러한 테스트가 인종에 따른 고용 차별을 금지하고 흑인 직원의 경력 발전에 미치는 영향 때문에 불법이라고 판결했습니다.

차별을 식별하기 위해 차별적 영향을 사용하는 것은 이후 수십 년 동안 증가했으며 마침내 1991년에 법으로 성문화 되었습니다. “개인의 동기를 직접적으로 입증하기 어려울 수 있기 때문에 의회는 차별적 관행을 극복하는 수단으로 차별적 영향에 대한 증거만 허용하는 경우가 많았습니다. ” 이 주제에 대한 미국 법무부의 매뉴얼을 읽습니다.

“따라서 대법원은 다양한 민권법에 따른 이질적 충격 책임이 '이질적 대우로 쉽게 분류되지 않는 무의식적 편견과 위장된 적개심에 원고가 대응할 수 있도록 허용한다'는 점을 인정했습니다. ”

1970년대 자신의 가족이 소유한 부동산 회사가 흑인 세입자에게 부동산을 임대하지 않는 관행에 대한 소송을 해결한 것으로 유명한 도널드 트럼프 대통령 행정부 기간 동안 주택도시개발부는 이질적 영향을 활용하는 정부의 능력을 극적으로 약화시켰습니다 . 바이든 대통령이 취임한 직후 규정이 복원 됐다.

정부는 고용과 주택을 규제하기 위해 이질적 영향을 사용해왔지만 디지털 격차에서 ISP가 수행하는 역할을 평가하는 데는 아직 사용되지 않았습니다. 그 결과, FCC는 의회가 위임한 디지털 차별 규정을 시행할 때 대중이 표준을 사용해야 하는지, 그렇다면 어떻게 사용해야 하는지에 대해 고민해 줄 것을 구체적으로 요청했습니다 .

해당 문제에 대해 소속사에서 받은 답변은 크게 두 가지로 나뉜다. 통신 업계는 사람들이 보호되는 범주(예: 인종)에 의해 명시적으로 구분되고 그 결과 더 나쁜 대우를 받을 때 차별이 발생한다고 주장하는 이질적인 대우를 측정 기준으로 사용하는 것을 선호합니다. 디지털 포용 옹호 단체는 이질적 영향이 유일하게 실현 가능한 지표라고 주장했습니다.

“합리적이고 이익을 추구하는 행위자들은 어떤 상황에서는 그렇게 하는 것이 이익이 될 수 있기 때문에 차별을 할 것입니다. 이것이 의도적인지 아닌지는 논외입니다.”라고 두 비영리 옹호 단체인 National Digital Inclusion Alliance와 Common Sense Media가 한 논평 에서 주장했습니다.

"중요한 점은 차별이 발생하고 있으며, 제공자의 인센티브가 변경되지 않는 한 계속해서 발생한다는 것입니다."

그룹의 의견은 FCC가 고객에게 서비스에 대해 청구되는 가격, 계약 조건, 다양한 지역의 실제 속도 및 회사의 네트워크 유지 관리 우선 순위에 이르기까지 수많은 ISP 관행에서 서로 다른 영향을 찾을 것을 촉구합니다.

“지난 수십 년 동안 장애인 커뮤니티는 차별이 의도치 않게 발생하고 흔히 중립적인 정책으로 인해 발생한다는 점을 지적해 왔습니다.” 미국 장애인 협회(American Association of People with Disability)도 또 다른 논평에서 동의했습니다 .

“악의적인 의도나 프로그램이나 정책 내에서의 명시적인 배제 때문이 아니라 단순히 장애인을 애초에 고려하지 않았기 때문에 장애인이 차별을 경험하는 경우가 너무 많습니다.”

디지털 포용 노력을 옹호하는 캘리포니아 소재 비영리 단체인 Greenlining Institute는 광대역에 이질적인 영향을 적용하는 것은 광대역이 수십 년 동안 정부 전체에서 사용된 방식과 일치할 것이라고 주장 했습니다.

Greenlining은 “1964년 민권법 이후 서로 다른 영향 기준을 채택함으로써 교육 및 주택과 같은 공공재의 차별을 목표로 하는 범정부적 접근 방식이 가능해졌습니다.”라고 주장했습니다. "광대역 인터넷과 같은 디지털 공공 인프라 및 서비스에 이와 유사한 처리를 적용하는 것은 일관될 것입니다."

자신의 행동이 일부 지역사회를 다른 지역사회보다 더 나쁘게 대했다는 사실이 밝혀지면 이론적으로 책임을 져야 할 사람들의 논평의 내용은 놀랍지 않게도 현저하게 달랐습니다.

업계에서 가장 우려되는 점은 ISP가 형평성 문제를 지속적으로 평가하도록 요구하면 처음부터 새로운 인프라를 광범위하게 배포하지 못하게 될 수 있다는 것입니다.

"서로 다른 영향 테스트를 채택하면 통신업체는 의회에서 요구하는 대로 디지털 격차 해소를 기반으로 배포 우선 순위를 정하는 것과 정기적이고 일반적인 비즈니스 결정이 소수 커뮤니티에 불균형적으로 영향을 미칠 수 있다는 두려움 때문에 배포를 마비시키는 것 중에서 선택하게 됩니다."라고 Lincoln Network는 주장했습니다. , 자유 시장 싱크탱크인 의 논평 에서 .

업계의 또 다른 주장은 의회가 FCC가 "소득 수준, 인종, 민족, 피부색, 종교 또는 출신 국가에 따른 접근 차별"을 식별하기 위해 이질적인 영향을 사용하도록 의도한 것이 아니라는 것입니다.

예를 들어, Verizon은 법안에서 "기반"이라는 문구는 차별이 특정 지역의 보호된 인구통계학적 특성으로 인해 내려진 회사 결정의 직접적인 결과여야 한다는 것을 구체적으로 의미한다고 주장했습니다 .

AT&T는 논평 에서 서로 다른 영향 표준이 적용되더라도 광대역 산업이 역사적으로 소외된 지역에 대한 연결성을 덜 제공한 것으로 확인되지는 않을 것이라고 주장했습니다.

클리블랜드 , 댈러스 , 오클랜드 , 로스앤젤레스 와 같은 장소에서 불평등한 배포를 보여주는 현지화된 연구가 있었지만 회사에서는 배포를 정확하게 평가하는 유일한 방법은 모든 단일 ISP가 서비스를 제공하는 모든 곳의 포괄적이고 국가적인 그림을 살펴보는 것이라고 말했습니다. .

AT&T는 전 FCC 수석 이코노미스트인 글렌 워로치(Glenn Woroch)의 분석을 인용해 "인구 조사에 기반한 '비백인' 가구의 광대역 가용성 비율은 백인 가구보다 높으며 빈곤선 위 및 아래 가구의 가용성 비율은 거의 동일하다"고 밝혔습니다. .”

Woroch의 연구는 ISP가 전국적으로 어떤 서비스를 제공하는지 보여주기 위해 FCC가 제작한 광대역 가용성 지도의 데이터에 의존합니다.

Woroch 의견의 각주에서는 그의 데이터 소스가 결과를 왜곡하지 않는다고 주장하지만 해당 지도는 부정확하다는 이유로 널리 비판을 받아 왔으며 2020년 프린스턴 연구에서는 "FCC의 데이터가 농촌 및 소수 민족 커뮤니티의 적용 범위를 불균형적으로 과장하고 있다"는 사실을 발견했습니다.

FCC는 이러한 문제를 해결하기 위해 작년에 새로운 지도를 출시했지만 해당 지도에는 심각한 정확성 문제가 있으며 여전히 베타 테스트 단계에 있습니다. 결과적으로 AT&T가 요구하는 표준을 충족할 만큼 정확한 데이터를 얻는 것은 여전히 어려운 일입니다.

FCC의 잠재적인 이질적 영향 사용을 둘러싼 싸움은 공개 논평 프로세스에만 국한되지 않았습니다.

최근 논평 에서 월스트리트저널의 역사적으로 자유방임주의 편집위원회는 바이든이 기관장으로 지명했지만 통신 업계의 반대에 따라 물러난 Public Knowledge의 공동 창립자 Gigi Sohn에 대해 로비하기 위해 이질적인 영향의 망령을 사용했습니다.

“손씨가 2001년부터 2013년까지 공동 창립하고 이끌었던 Public Knowledge는 FCC가 광대역 경쟁과 개발을 세세하게 관리하기 위해 규제 의무를 광범위하게 해석할 것을 촉구했습니다.”라고 사설에서는 주장했습니다.

이제 The Markup이 실제로 이 싸움에 한 무리의 개를 가지고 있다는 것을 언급할 때입니다. 우리 뉴스룸은 거대하고 복잡한 기술 시스템의 입력과 출력을 평가하면 이를 개발한 사람들의 정확한 의도를 알 필요 없이 다양한 집단을 다루는 방식에서 심각한 문제를 식별할 수 있다는 생각에 기반을 두고 있습니다.

인간 마음의 변덕스러움을 통제하는 회귀 제어 기술은 아직 존재하지 않습니다.

지난 3월 마크업(Markup) 기자 말레나 카롤로(Malena Carollo) 와 프리랜스 데이터 저널리스트 벤 타넨(Ben Tanen) 은 데이터 분석을 통해 생명을 구하는 간 이식을 받은 환자를 결정하는 알고리즘이 거의 대부분 남부와 중서부에 있는 소수의 주에서 체계적으로 불이익을 당했다는 사실을 확인했습니다. . 그 이야기가 출판된 다음 날, 보건복지부는 바로 그 시스템에 대한 주요 개혁을 발표했습니다 .

동료이자 조사 데이터 기자인 Leon Yin 과 함께 제가 작업하고 있는 작업 중 하나는 ISP가 자신의 도시에 디지털 격차를 남겼는지 여부를 평가할 수 있는 방법을 일반 사람들에게 보여주는 단계별 가이드입니다. 앞으로 몇 주 안에 언젠가는 떨어질 것입니다.

우리는 사람들이 가이드를 사용하여 흥미로운 것을 발견하면 이에 대해 FCC에 알릴 수 있기를 바랍니다. 그리고 이러한 이질적인 영향이 어떻게 진행되는지에 따라 기관이 이에 대해 조치를 취할 수도 있습니다.

감사합니다,

아론 산킨

조사 기자

마크업

작성자: Aaron Sankin

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