政府如何差点关闭美国航空系统

这个故事最初由Peter Elkind在ProPublica上发表。

前景听起来很可怕。新的无线技术定于 1 月份在全国范围内推出，但航空业警告称这将造成大规模灾难：新 C 波段网络上的 5G 信号可能会干扰飞机安全设备，导致喷气式客机从天而降或加速飞离跑道尽头。 航空专家警告说“导致多人死亡的灾难性故障”。

为了避免潜在的灾难，美国联邦航空管理局准备了严厉的预防措施，将取消数千个航班，将乘客从一个海岸带到另一个海岸，并使货运停飞。 “国家的商业将陷入停顿，”航空公司的贸易组织预测。

1 月 18 日，在首席执行官、内阁秘书和白宫助手参与的激烈谈判之后，在最后一刻达成的协议避免了这些航空世界末日的威胁。 Verizon 和 AT&T 同意在 87 个机场的跑道附近不开启超过 600 座 5G 发射塔，并减少其他发射塔的功率。

灾难得以避免。但是，如此接近的事实仍然令人震惊。长期计划的技术升级如何导致似乎威胁公共安全和美国最大行业之一的僵局？原因很多，但不可否认的是，新的 5G 部署代表了多个联邦机构的史诗般的崩溃，监管相当于一系列 300 磅重的足球运动员在球疯狂地弹进和弹出他们的手臂时笨拙地摸索着。

最重要的是，对惨败的深入调查揭示了两个本应为公众服务的联邦机构——联邦通信委员会和 FAA——的严重失败。就 FCC 而言，该机构不仅倡导电信行业的利益，而且采用其世界观，蔑视风险证据，使合作和妥协几乎不可能。

就美国联邦航空局而言，该机构莫名其妙地保持沉默，被动地看着 5G 的准备工作持续了数年，尽管航空业发出了越来越可怕的警告，即新网络可能危及航空安全。

这是在对 51 名参与者和 5G 部署的观察者的采访以及对数千页文件的审查中以新的细节出现的令人震惊的画面。这些问题跨越了共和党和民主党政府。在唐纳德特朗普总统的领导下，这个过程首先偏离了轨道。

然后，它在乔·拜登总统的管理下恶化——ProPublica 的报道显示，这在 FAA 最终决定采取行动时阻碍了它——直到一场危机迫使其进行干预。

目前，一方面是 FCC 和电信公司之间的休战，另一方面是 FAA 和航空公司之间的休战。双方大多缓和了他们的敌对言论，发出了“共存”的充满希望的音符，并开始合作。

FAA 允许无线公司慢慢打开更多的 5G 信号塔，因为飞机大部分都在继续飞行。 （大约一千架支线喷气式飞机，主要由捷蓝航空、美国航空、达美航空和联合航空使用，由于担心设备干扰，目前许多机场被禁止在低能见度条件下降落。）

但根本问题远未解决。联合航空公司的飞行员 Bob Fox 表示，他们需要更多的时间——可能是两年或更长时间——来升级或更换所有容易受到 5G 干扰的设备。剧中的关键人物。

电信公司对如此长的时间框架不感兴趣：他们与政府的协议定于 7 月 5 日到期，并且他们没有承诺将对其铁塔的限制延长到该日期之后。这些公司一直表现出做出短期妥协的意愿，但他们也表现出沮丧的迹象，他们似乎无法解决这个过程。

就 FCC 而言，它似乎很委屈。它压倒性地将问题归咎于航空机构，同时表示正在与 FAA 合作——同时继续坚持认为 5G 将威胁飞机的任何说法纯属幻想。 FCC 负责人的言辞几乎与她所监管的行业相同。

就在上个月，拜登任命的 FCC 主席杰西卡·罗森沃塞尔 (Jessica Rosenworcel) 驳斥了对航空业的担忧，这实际上是一种整顿——一种让电信公司资助在全国范围内升级飞机设备的策略。在谈到航空业所说的可能受到 5G 影响的空中安全设备时，她在接受 ProPublica 采访时说，“有没有人指定更换高度计的成本？”

一场全新的电信-航空冲突可能很快就会出现。 T-Mobile 和其他无线公司获准在 2023 年底推出额外的 5G 服务，使用的 C 波段频率甚至更接近飞机安全设备使用的频率。

与该过程中的其他参与者一样，T-Mobile 表示它致力于安全并寻找合理的解决方案。但是，如果该部署以最轻微的方式类似于最后一个的方式展开，那么合理的解决方案可能难以捉摸。

一个世纪以前，无线电是这片土地上最热门的新技术。电台随处可见，而且它们通常使用相同的频率。结果是电子混乱：节目经常被竞争对手的电台、警察电台的喋喋不休和业余爱好者打断。国会立法对“爵士乐队、布道、作物报告、体育服务、音乐会等在相同波长上同时运行的当前混乱局面感到遗憾。”

在一个著名的案例中，伊利诺伊州一位富有的银行行长获得了一项针对当地 18 岁年轻人的法庭命令，他的无线电传输使他无法在家中收听选举之夜结果的广播。

迫切需要一个中立的仲裁者来决定谁可以占据电波的哪一部分。所有这一切都导致了一个联邦机构的成立来监管无线电，该机构最终在 1934 年演变为 FCC。正如新机构告诉国会的那样，其使命的很大一部分是“公平分配频率......拥堵加剧。”

随后的 88 年，科技的进步，可以理解为一系列电波之战。几乎所有重要的通信技术，从电视和卫星到手机和 GPS，都需要带宽。 FCC 在那里分配频率并裁决冲突。许多决定都涉及巨大的财务风险。他们启动了整个行业，同时埋葬或改造了其他行业。

随着越来越多的技术挤进一组有限的频率，一种技术干扰另一种技术的机会只会增加。在 1990 年代中期，新的数字电话技术无意中引发了一些助听器的嗡嗡声，而来自警察无线电的干扰有时会导致电动轮椅随机加速或制动，从而导致严重伤害。

2010 年，向数字电视的转变需要更换百老汇演出中的演员、NFL 比赛的裁判和周日教堂服务的牧师使用的无线麦克风。

到 5G 接近时，FCC 很久以前就开发了一个广受赞誉的出售频谱的系统——无线电波的保留区域——用于商业用途，这为联邦政府带来了大笔资金：公开拍卖。

该机构的第一次此类拍卖于 1994 年举行。在随后的几年中，FCC 成功地使用了该程序 110 次，筹集了超过 2330 亿美元。拍卖的复杂形式帮助设计它们的两位斯坦福经济学家获得了诺贝尔奖。

但特朗普政府最初似乎并不倾向于将 5G 决定留给 FCC。政府将第五代蜂窝技术及其更快的速度和工业自动化效率视为其最大的单一通信计划。

特朗普高级官员通过与中国竞争的棱镜来看待这项技术。政府中的许多人还表示担心，作为 5G 硬件的主要制造商，华为可能成为中国政府监控的渠道，对国家安全构成威胁。 （华为一直否认这种说法。）特朗普的副手开始使用民族主义的战斗口号：美国需要“ 赢得与中国的 5G 竞赛”。

为了实现这一目标，特朗普政府转向了多个方向。 2018 年 1 月，国家安全委员会官员发布了一项创建政府运营的 5G 网络的计划。这个想法几乎一被提出就被抛弃了，批评认为这将构成社会主义。

特朗普轨道上的其他人也提出了想法。司法部长威廉巴尔曾一度建议美国政府为了发展不受中国影响的 5G 网络，购买欧洲电信设备公司诺基亚和爱立信的控股权。

顾问卡尔·罗夫、前众议院议长纽特·金里奇和特朗普竞选经理布拉德·帕斯卡尔等共和党内部人士推动了一项合作，国防部将把未使用的频谱租给由共和党捐助者彼得·泰尔支持的公司 Rivada Networks。

这种方法被特朗普竞选发言人接受，然后立即被白宫否定。特朗普本人宣称，政府的 5G 计划应该是“ 私营部门驱动和私营部门主导”。

最终，白宫转向了其他的痴迷。 FCC 及其主席成为 5G 竞赛的推动力。该机构的傲慢领导人是 Ajit Pai，他在 2017 年担任该职位时已 44 岁。在被特朗普提拔之前，他曾担任 FCC 专员。

Pai 的代理机构对其监管的公司非常友好，专员和关键员工经常在行业中获得丰厚的职位。 Pai 本人在职业生涯早期曾在 Verizon 担任内部律师两年，后来在一家为电信客户提供服务的律师事务所工作。自从特朗普政府下台后，Pai 转投一家私募股权公司，其投资组合包括电信和宽带公司。

在 FCC，Pai 与无线公司一起为 5G 宣传。他将把它作为他任期内的核心倡议。 Pai 宣称，快速推出将“改变我们的经济，促进经济增长并提高我们的生活质量”。他经常引用一份报告，宣称 5G 可以创造多达 300 万个新的美国就业机会和 5000 亿美元的经济增长——而没有指出这些乐观的数字来自无线行业游说团体 委托进行的一项研究。

在 Pai 的领导下，通往 5G 的道路最初继续曲折。在白宫放弃中央计划后，联邦通信委员会转向了一个新方向，即让几家外国卫星公司负责这一过程。有争议的是所谓的 C 波段，这是一块被视为 5G 最佳点的无线房地产。

无线公司觊觎 C 波段频谱，因为它能够长距离快速传输大量数据。它将最大限度地提高 5G 速度，同时最大限度地减少公司所需的昂贵蜂窝塔和发射器的数量。

该频谱归联邦政府所有。但随后，四家外国卫星公司在获得政府同意的情况下免费使用它，这些公司在全球范围内中继无线电和电视信号。

看到机会，这些公司联合起来提出了一个大胆的提议：他们，这些频谱的非付费用户，将把它卖给美国无线公司，并将预期的数百亿美元中的大部分留给自己。 （他们同意从收益中自愿向联邦财政部捐款。）

卫星公司声称，这种“基于市场的解决方案”将是启动和运行 5G 网络的最快方式。

Pai 认真地接受了这种方法一年。面对路易斯安那州共和党参议员约翰肯尼迪的强烈反对，该计划最终以失败告终，肯尼迪对外国卫星公司将从出售美国政府频谱中获得大部分资金表示愤慨。

受阻后，FCC 转向其传统方法：公开频谱拍卖，在这种情况下，拍卖的是 C 波段的很大一部分。该机构决定，中标者将向卫星公司支付高达147 亿美元的费用，用于迅速腾出这些频率并在不同频率上进行重组。该机构希望，这将避免卫星公司进行昂贵、耗时的诉讼。

147 亿美元的支出令人震惊，但为受其频谱行动影响的公司安排赔偿是 FCC 公认的做法。然而，该机构不会对另一个警告后果更严重的团体做出这样的规定：美国航空业。

这场将威胁到美国航空业的战斗集中在一个烤面包机大小的电子设备上。称为无线电高度计，它用于在起飞和着陆期间跟踪飞机的高度。

无线电高度计在 1970 年代初成为标准装备，其工作原理是从地面反射电子信号，将读数立即发送到驾驶舱。这对于夜间或恶劣天气下的低能见度着陆很重要。在其他时候也很重要：许多商用飞机上的无线电高度计将其数据输入自动导航和防撞系统，有时还控制发动机和制动系统。美国约有 50,000 架飞机和直升机携带无线电高度计。

航空业对无线电高度计故障危险的焦虑不可避免地引用了土耳其航空公司的一架波音 737 飞机，该飞机于 2009 年在试图在阿姆斯特丹着陆时坠毁。九名乘客和机组人员死亡。一项调查显示，这场灾难源于高度计故障，其错误读数触发了喷气式飞机的自动油门在最后着陆过程中切断动力。

FCC 将 C 频段用于 5G 的计划重新点燃了这些担忧。问题在于 C 波段的上半部分是无线电高度计工作的地方，这引发了人们对附近 5G 传输会导致它们吐出错误读数或停止工作的担忧。因为大多数高度计是几十年前建造和安装的，当他们的电子附近没有任何噪音时，它们的设计并不是为了屏蔽 5G 之类的。

在拜县政权期间，关于 FCC 将更多用户塞入有限频谱的努力变得异常普遍和激烈，抗议的不仅仅是航空业。其他授予电信公司各种 5G 频率的订单引发了抱怨，称它们会破坏用于卫星通信、天气预报、农业、自动驾驶汽车、全球定位服务和军事武器系统的网络。

联邦通信委员会的一项行动仍在进行中，引起了 14 个联邦机构和部门的反对。在特朗普白宫的支持下，联邦通信委员会一次又一次地将这些请求置之不理。一位卷入频谱争议的前特朗普高级官员表示：“对 5G 的影响提出担忧的机构只是被 FCC 淘汰了。”

从 2018 年开始，十几家航空集团和公司告诉 FCC，他们担心无线电高度计的干扰可能导致致命的飞机失事。他们敦促该机构与美国联邦航空局合作，推迟拍卖，直到确定并消除任何风险。

航空业官员还认为，电信公司或财政部应资助价值数十亿美元的高度计升级，以消除 5G C 波段信号的干扰问题。

但 FCC 认为没有问题需要解决。该机构接受了无线行业的观点，即否认新的 5G 网络对航空安全构成任何风险。

“我们在频谱拍卖工作方式中建立的一个东西是需要为各种人支付报酬，”在该机构首次部署拍卖时担任 FCC 参谋长的布莱尔·莱文 (Blair Levin) 说。

莱文说，5G 流程的处理方式有所不同：“航空公司过来说，‘我们遇到了这个问题。’”没有人问：'你需要什么来解决这个问题？你需要20亿美元吗？你需要40亿美元吗？你需要60亿美元吗？阿吉特只是说：“我们不在乎；我们认为你的担忧是不合理的。'”

Pai 为这一立场辩护。 “FCC 的职业人员在分析事实方面做得非常出色，”他告诉 ProPublica，“并向 FCC 的所有委员证明，没有可信的理由证明可能干扰航空高度计……没有合法的客观工程工作会为这些论点找到一个合理的理由。” FCC 是频谱分配的最终决定。讨论完毕。

但这忽略了一个关键事实：FAA 是关于飞机安全的最终决定，它越来越担心无线电高度计的风险。与其他机构不同，美国联邦航空局拥有广泛的权力，可以下令采取重大措施以避免任何致命事故的可能性。

FAA 拥有巨大的权力——但它似乎并不倾向于使用它。对于初学者来说，就像特朗普领导下的不止一个机构一样，它的高层不稳定，有一个临时领导人长达 18 个月。在两起波音 737 MAX 坠机事故共造成 346 人死亡并损害了该机构的声誉后，FAA 处于守势。

据一位机构消息人士称，这意味着当史蒂夫迪克森在 2019 年夏天接任主席时，美国联邦航空局被波音公司的混乱局面分散了注意力。而在迪克森，美国联邦航空局的气质似乎与激进和雄心勃勃的派完全相反。

迪克森在执掌该机构时已经 61 岁，他曾是一名空军战斗机飞行员，最近刚从在达美航空工作了三年的职业生涯中退休，最初是一名飞行员，然后是公司安全主管。 （一路上，他还获得了法律学位。）

也许是因为他在军队的背景，或者只是因为性格，迪克森严格遵守指挥系统。有条不紊、谨慎和有条理——一位高级副手说他从未听到他提高声音——迪克森不愿在官方程序之外采取措施，而这些官方程序非常重视提交文件。所以这就是迪克森和他的机构所做的。

例如，Dickson 并没有打电话给 Pai 来解决 5G 问题。他没有前往白宫拉响警报。他没有发布任何新闻稿来引起人们对迫在眉睫的问题的关注。该机构在 2019 年唯一正式表达的担忧是一位机构工程师致商务部负责解决政府频谱纠纷的小组的两页信。

它敦促 FCC 推迟任何 C 波段拍卖，直到 FAA 资助的技术研究已经到来并且“任何干扰缓解措施都已经考虑在内”。 （迪克森拒绝对本文发表评论。）

鉴于航空业日益受到关注，FAA 的消极态度尤其引人注目。航空研究小组的两份报告加剧了这些焦虑。第一个是初步的实验室研究，由德克萨斯 A&M 大学的政府-行业研究合作社进行。它发现它测试的所有七个无线电高度计都容易受到干扰。它也敦促进一步分析。该报告于 2019 年底提交给 FCC。

但 FCC 没有等到。 2020 年 2 月 28 日，它投票批准了 C 波段的销售，并将拍卖安排在 12 月 8 日。FCC 长达 258 页的报告和命令仅将六段用于航空安全，其中大部分同意 T - 移动赞助的报告驳回了航空问题。 FCC 辩称，其预防措施，包括在 5G 传输和高度计频率之间留出一块频谱空置，就足够了。

联邦通信委员会的命令明确了这要解决谁的问题。 “鉴于这些情况，精心设计的设备通常不应受到任何重大干扰（更不用说有害干扰），”该命令称。 “我们希望航空业……在必要时采取适当行动，以确保对此类设备的保护。”

航空公司不这么看。 2020 年 10 月，随着 RTCA 发布了一份231 页的报告，他们的担忧升级了，RTCA 是一家非营利性航空业研究组织，最初被称为航空无线电技术委员会。

它发现，5G 对高度计构成了“重大风险”，“可能对美国的航空运营产生广泛影响，包括可能导致多人死亡的灾难性故障”。它也敦促 FCC、FAA 和行业共同努力解决这个问题。

相反的事情发生了。电信和航空业接受了截然相反的现实观点。他们互相攻击对方的研究和方法。无线倡导者宣称，近 40 个其他国家已经在机场附近的 C 波段部署了 5G，其条件与美国所设想的条件相似，没有发生任何事故。

航空盟友回答说，海外机场附近 5G 运营的功率水平和其他限制存在显着差异。双方都指责对方拒绝分享评估问题所需的技术数据。

双方也以截然不同的方式看待风险。从航空的角度来看，无线行业根本无法理解其过于谨慎的安全文化，考虑到事故的可怕后果，要求任何关键设备的故障概率不超过十亿分之一。

“如果飞行公众可能面临风险，” FAA 的“5G 和航空安全”网站指出，“我们有义务限制相关的飞行活动，直到我们能够证明它是安全的。”

航空公司变得越来越紧张。然而，美国联邦航空局继续袖手旁观。最后，距离 5G 拍卖只有一周时间，也就是 2020 年 12 月，FAA 采取了各种行动：起草了一封信。

接下来发生的事情涉及一个很少有人听说过的小型政府机构。深埋在美国商务部的内部，它被称为国家电信和信息管理局。它就频谱问题向总统提供建议，并调解联邦机构之间的斗争。它的工作是帮助准确解决在 5G 上肆虐的那种冲突。

然而，在特朗普政府中，NTIA 陷入混乱。政府问责办公室的一份报告会发现，该机构缺乏衡量频谱问题的“正式”流程。该机构最后一位经参议院确认的负责人于 2019 年 5 月突然辞职。到 2020 年 11 月，该机构的第三位代理行政官，前密歇根州立大学法学教授亚当坎德布。

Candeub 曾是一名保守的法律斗士。他曾代表一名白人至上主义者起诉 Twitter 永久禁止他和他的组织进入其平台，但未成功。他还是 FCC 激进的 5G 议程的热心倡导者。

就在加入特朗普政府之前，Candeub 在福布斯发表了一篇题为“FCC 主席 Ajit Pai 必须推进 5G 拍卖”的专栏。文章称赞派克制了“官僚干预”。

正是在这些人手中，FAA 和交通部将提交一份日期为 2020 年 12 月 1 日的四页信函，要求将其“迅速”转发给 FCC 以供公开发布。通过 NTIA 提交这样的信函是适当的联邦协议。但这一步似乎与问题的严重性不相称。

尽管如此，这封信所要求的却是非凡的：它敦促 FCC 推迟其 C 波段拍卖，当时距离该拍卖只有一周的时间。信中称，要了解 5G 推出的“安全和经济影响”，需要“全面的风险评估和对潜在缓解方案的分析”。

它的语气可能很官僚，但信中包含一个戏剧性的警告：如果 5G 部署“在不解决这些安全问题的情况下”向前推进，美国联邦航空局将考虑实施“将减少进入美国核心机场的航班”的飞行限制

这封信从未出现在 FCC 的公开案卷上，因为它会放大解决争议的必要性。 Candeub从未发送过它。

近一年后，当这封信的消息首次在媒体报道中浮出水面时，一些人指责他为了帮助 FCC 的议程而掩埋了这封信，Candeub 回到了他在密歇根州立大学的旧工作岗位，否认有任何政治动机。 Candeub 告诉记者，他所在机构的专家在 RTCA 报告中发现了“严重缺陷”，因此驳回了其航空安全警告。

在接受 ProPublica 采访时，Candeub 承认与 Pai 讨论了 FAA 的信件，Pai 对此“不高兴”。 （Pai 说他不记得他和 Candeub 是否谈过这封信。）

但 Candeub 表示，他的决定是基于 NTIA 频谱管理办公室负责人、职业政府雇员 Charles Cooper 对 RTCA 报告的高度批判性评估。坎德布说，库珀认为这份报告存在“严重错误”。

ProPublica 获得的 Candeub 和 Cooper 之间的电子邮件揭示了不同的叙述。在 2020 年 11 月 25 日的一封电子邮件中，Cooper 写信给 Candeub，称“按照要求”，他和他的员工已经进行了初步评估，并表示“同意”RTCA 的方法。

“啊......所以那里有一个，”坎德布回答道。 “因此，您是否建议我们与 DOT 合作向 FCC 提交文件？”

“我认为我们别无选择！”库珀回了邮件。

当被问及这次交流时，坎德布坚持认为库珀在研究了几天后改变了他的观点。 “当我们进一步挖掘时，查尔斯的结论是这没有引起关注，所以这封信没有寄出。 ......这是我从他那里得到的最终判决。”

NTIA 发言人在一份声明中提出了不同的观点：“没有记录表明工作人员建议不要转发 FAA 的信件。” （库珀拒绝发表评论。）声明还指出，NTIA 工作人员“建议对 RTCA 研究进行验证，并为更好地理解所提出的问题提供前进的道路。我们评估这些问题的工作正在进行中。”

12 月 8 日，FCC 开始拍卖 C 波段频谱。该机构几个月后宣布，此次出售筹集了创纪录的 811 亿美元，大约是行业观察家预期的两倍。

Verizon 以 455 亿美元收购了最大的股份，其次是 AT&T，支付了 234 亿美元。他们建设 5G 基础设施、营销和支付卫星公司以加速退出的成本将增加数百亿美元。可以理解的是，这让两家公司决心利用他们的投资。

“我们有美国政府的许可，说我们可以继续，”一家无线公司的一位高管解释说。 “我们并不是真的在寻找无法继续进行的原因。”

在那一点上，联邦通信委员会似乎在联邦机构的战斗中占了上风。 Pai 和特朗普国家经济委员会前主任拉里·库德洛 (Larry Kudlow) 在两人都离开政府几个月后，在库德洛的福克斯商业节目的讨论中，他们会为他们如何战胜华盛顿的“沼泽生物”而欢呼雀跃。

Pai 坚称他的机构遵循了科学，两人诋毁了对航空安全的担忧。 “美国联邦航空局对 5G 感到不满。航空公司对 5G 表示不满。我们忽略了他们，”库德洛宣称。 “我们实际上与美国联邦航空局进行了斗争。我们赢了。”

随着 5G 拍卖于 2021 年初结束，冬天进入春天，美国联邦航空局就像一个官僚机构，相当于一只先缩回壳里，然后被翻转到背上的乌龟。显得很无奈。在其试图停止频谱拍卖的最后一分钟信件被忽略后，该机构几个月来一直没有公开谈论这个问题。

航空业对美国联邦航空局的临时安排感到越来越疯狂。 2021 年夏天，该机构在一个行业论坛上告诉与会者，它“仍在收集有关无线电高度计问题的信息”。航空业高管恳求该机构上市。

“我们希望他们公开声明存在一个巨大的问题，这将造成大规模的破坏，”贸易组织国际直升机协会的政府事务主管约翰·谢伊说。 “我们说：‘你需要大声说出来！这不能只是行业猜测。'”

然而，在幕后，现实在美国联邦航空局开始显现。高层官员一直坚信行业希望以某种方式可以说服 FCC 将 C 波段的推出推迟一两年，但他们终于意识到发射正在发生。如果 FAA 想要遵循其有条不紊的流程并给航空公司时间准备，那么 FAA 简直不能再等待了。

现在，该机构准备部署其终极武器：正式的空中安全警报，这将为停飞商用飞机铺平道路。到 2021 年 8 月，美国联邦航空局已准备好继续进行。

但是出现了一个新的障碍：拜登政府。白宫不鼓励任何公开行动，FCC 也是如此，它现在由民主党主席负责运作，但与 Pai 一样支持 5G 和电信行业的立场。他们向美国联邦航空局保证，各机构和行业仍然可以以某种方式悄悄地解决问题。 （一位 FCC 高级官员否认该机构要求任何延误。）

美国联邦航空局一再推迟发出空中警告。迪克森私下告诉他的工作人员，他的机构就像查理布朗，白宫和联邦通信委员会扮演露西的角色，“不断地把足球从我们下面拉出来”。

2021 年 10 月，FAA 终于开始准备其第一份适航公告，警告“对无线电高度计的潜在不利影响”——但直到其官僚反对者有机会审查该语言。

据参与此事的美国联邦航空局工作人员称，该公告收到了 FCC 和白宫国家经济委员会官员的逐行审查。美国联邦航空局官员说，白宫“想让问题看起来不像以前那么糟糕”。 “他们希望确保它的措辞不会被视为恶棍。” （这位 FCC 高级官员表示，他的机构“经常”在公告中提供“技术”意见。美国联邦航空局的上级机构 DOT 表示，它支持“协作方法”以“尽量减少对旅行公众的任何干扰”，但美国联邦航空局做出其公告语言的最终呼吁。正如 DOT 所说，“上届政府期间的部分流程失败是由于拍卖频谱而没有利益相关者和机构之间进行必要的合作以确保旅行的安全公开并尽量减少对他们的干扰——尽管 DOT 和 FAA 一直明确要求这样做。相反，本届政府希望确保具有技术专长的政府机构都能参与并合作。”）

该公告于 2021 年 11 月 2 日发布，提醒设备制造商、飞机公司和飞行员注意“高度计读数错误和高度计功能丧失”的可能性。公告称，这可能导致安全系统“丧失功能”。它补充说，美国联邦航空局正在评估是否有必要限制飞行操作。

这种威胁立即改变了僵局。 “这引发了一些行动，”一位无线行业高管说。 “这是他们第一次对航空公司说：‘当这些家伙在 12 月 5 日点亮时，我们将让你们的飞机停飞。’”这位高管补充道：“突然之间，我们需要解决两个—— 30 天内的年度问题。”

在 FAA 适航公告发布两天后，Verizon 和 AT&T 同意推迟一个月，将 5G 开始日期推迟到 2022 年 1 月 5 日。由于航空关闭的威胁现在正式出现，没有人愿意为此受到指责破坏假期旅行。

现在的问题变成了对 5G 推出的任何限制应该有多广泛和持久。得到白宫和 FCC 支持的电信公司希望它们是有限的和临时的。 FAA 和航空利益集团想要更广泛和更持久的东西。

讨价还价开始了。 Verizon 和 AT&T 已经提出在六个月内适度切断跑道附近一些 5G 发射器的电力供应。航空公司以“不充分且过于狭隘”为由拒绝承认这一点。他们提议在机场周围设置一个大范围的铁塔永远不会开启以及其他限制。

没办法，反驳了 FCC。这将使电信的 C 波段频谱“在商业上不可行”。 ......实际上它将不再是 5G。” FCC 官员认为电信行业被错误地塑造成恶棍。

但势头已经转向有利于航空部队。仅仅是致命的飞机灾难的幽灵就是一个强有力的信息。无线公司受到媒体的抨击，新闻报道警告说 5G 可能导致飞机坠毁。

谈判愈演愈烈。 2021 年 12 月下旬，交通部长 Pete Buttigieg 介入，与 Verizon 和 AT&T 的首席执行官交谈。 Buttigieg 于 1 月 3 日宣布休战。无线公司同意再延迟两周，并在 50 个机场周围建立临时适度的无 5G 缓冲区，为期六个月。他们会向美国联邦航空局提供有关其塔址的完整详细信息。

但几乎在宣布的同时，这笔交易就破裂了。高度计测试清楚地表明，计划中的缓冲区几乎不足以解决 FAA 的干扰担忧。

这个曾经昏昏欲睡的机构现在正在发出一连串的安全通知，列出每个机场将如何受到影响的细节。需要禁止数千架飞机在存在 5G 的机场在低能见度条件下降落。一些大型长途喷气式飞机根本无法使用 5G 飞入机场。

美国联邦航空局的一份通知警告说，C 波段干扰可能会阻止某些波音 787 飞机在着陆时启动制动系统，从而导致飞机加速离开跑道。

Buttigieg 和 FAA 的 Dickson 回到 Verizon 和 AT&T 的首席执行官那里，要求做出更多让步。 1 月 18 日，这些公司投降了，尽管 AT&T 强烈抱怨美国联邦航空局和航空业“没有利用他们必须负责任地计划这次部署的两年时间”。

当 Verizon 和 AT&T 最终在第二天开启网络时，扩大的限制（87 个机场周围 3 英里的缓冲区）使他们的 600 多座 5G 塔处于黑暗状态——约占他们计划的首日服务的 10%。

最后一刻的混乱引发了一系列航班取消。但这些规定以及对无线电高度计的持续测试，使大约 90% 的飞机在几天内能够正常运行。一个明显的例外是捷蓝航空、美国航空、达美航空和其他航空公司使用的大约一千架巴西航空工业公司支线喷气式飞机。

由于配备了特别容易受到干扰的高度计，在许多拥有 C 波段发射塔的城市，它们仍然无法在恶劣的天气条件下着陆。

昔日的对手终于开始合作。

FAA 与 Verizon 和 AT&T 建立了一定程度的信任，允许他们在 2 月 13 日的超级碗上打开足够多的塔来展示他们的 5G 服务，即使体育场位于洛杉矶国际机场的着陆通道下方。几周过去了，双方都提供了更多便利，缩小了缓冲区的规模，同时将“受保护”机场的总数增加到 114 个。

5G 进程的大多数参与者表示，各方之间的礼让与合作有所增加。 AT&T 在一份声明中告诉 ProPublica，它“将继续与 FAA、FCC 和其他利益相关者合作，以帮助促进 FAA 对航空设备的技术评估和许可。 FAA 迄今取得的重大进展令我们感到鼓舞，我们预计这一进展将继续向前发展。”

Verizon 还表示，公司和机构之间的“合作和步伐”令其“鼓舞”，并补充说，“我们非常有信心，少量且数量不断减少的悬而未决的问题将很快得到解决，不会对航空公司运营或机场 5G 的可用性。”

尽管表达了乐观态度，但问题尚未解决，最后期限迫在眉睫：Verizon 和 AT&T 并未承诺将其“自愿”限制延长至 7 月 5 日之后。

这也可能不是最后一场这样的战斗：2023 年 12 月，T-Mobile 和其他无线公司将可以自由地发射新的 C 波段，甚至更接近高度计频率。届时，5G 将在另外数百个机场附近运行。

面对这种不确定性，航空公司正争先恐后地开发唯一有希望的短期解决方案：过滤器旨在为性能最差的无线电高度计屏蔽电子干扰。

但许多高度计无法配备滤波器，为 5G 世界发明和部署新的高度计需要数年时间。与此同时，该行业正在继续鼓动其他人为这一切买单。

近几个月来，5G 传奇的活动中心一直是 FAA，现在由一名临时局长领导。 （迪克森在 2 月宣布辞职，称“该回家了”；他于 3 月离职。）

FCC 在此过程的这个阶段更多地处于边缘，一直在讨论诸如改进其与 NTIA 的流程之类的步骤，同时继续坚持声称 5G 风险的说法是胡说八道。

AT&T 在 5 月下旬发送给 ProPublica 的第二份声明中回应了这种观点，称“物理学没有改变”。在这份声明中，公司的希望开始听起来像是咬牙切齿地说出来的。

AT&T 仍在“与 FAA 和航空业合作”，并指出“我们在 7 月 5 日之后没有做出任何额外承诺，但正在与 FAA 和航空业讨论分阶段部署方法，该方法将提供航空业有更多的时间来完成设备更新，而不会阻碍我们的 C 波段部署。”

在美国联邦航空局，这似乎是前进了一步，随着 7 月 5 日截止日期的临近，又退了一步。 5 月 4 日，该机构召集了来自无线和航空行业的 40 名受邀“利益相关者”——但没有 FCC 官员——的面对面聚会，旨在为持续和平开辟道路。

机构官员审查了放宽机场周围无线公司限制的“快速发展”。他们还敦促航空官员制定一个明确的时间表，用过滤器和新的高度计对整个美国商业机队进行改造，简而言之，5G 终于可以不受约束的一天。

但仅仅两周后，即 5 月 19 日，与 FAA 的后续会议听起来就不那么令人鼓舞了。一家正在为高度计准备过滤器的公司恳求时间，称需要到 2023 年底。这还不够好，美国联邦航空局代理局长回应说。他告诉他们这需要在今年年底之前完成。

寻求住宿的努力似乎有所增加，但正如一位 FAA 官员所说，“胃灼热”也是如此。 “无线公司已经明确表示他们不会同意一个开放式的情况，”他说。 “他们似乎愿意超过 7 月 5 日，只要他们知道过去有多远。但他们明确表示，他们的耐心不是无限的。”

帕特里克·唐纳利 ( Patrick Donnelly ) 在Unsplash上拍摄的特写照片