Impacto díspar: quem tem medo disso?

Olá, sou Aaron Sankin e sou repórter aqui no The Markup. No ano passado, concentrei-me em investigar por que a conexão à Internet em sua casa é lenta e o que você pode fazer a respeito (além de olhar feio para o seu modem, que realmente não se importa com a sua opinião).

Escondida na Lei de Investimentos e Empregos em Infraestrutura , assinada pelo presidente Joe Biden em 2021, está uma pequena disposição que dá à Comissão Federal de Comunicações (FCC) ampla margem de manobra para remodelar fundamentalmente a forma como a América se conecta à Internet.

Numa secção intitulada “Discriminação Digital”, a legislação incumbe a FCC de adoptar “regras para facilitar a igualdade de acesso ao serviço de acesso à Internet de banda larga, tendo em conta as questões de viabilidade técnica e económica apresentadas por esse objectivo, incluindo… prevenir a discriminação digital de acesso com base no nível de renda, raça, etnia, cor, religião ou origem nacional.”

A seção em si é curta – menos de 400 palavras – e relativamente leve em detalhes, deixando em grande parte para a FCC decidir quanto poder deseja obter para eliminar a exclusão digital. Vários actores precipitaram-se para esse vazio de ambiguidade legislativa, defendendo vigorosamente as suas próprias agendas.

De um lado estão grupos de defesa e alguns governos locais que esperam que a FCC aproveite a oportunidade para responsabilizar agressivamente os fornecedores de serviços de Internet (ISPs) pelo que consideram gerações de implantação desigual de infra-estruturas de banda larga em todo o país.

Alguns propõem a aplicação de multas aos ISPs culpados de discriminação ou, como fez a agência quando aprovou uma fusão entre a Charter Communications e a Time Warner Cable em 2016, obrigar as empresas a construir infra-estruturas de alta velocidade em novas áreas.

Do outro lado estão os ISPs, os grupos industriais que os representam e os think tanks pró-negócios ideologicamente alinhados.

Eles não querem nada mais do que que a FCC simplesmente complemente a sua histórica regulamentação ligeira da indústria de banda larga com subsídios generosos – que tornem o investimento em infra-estruturas de Internet de alta velocidade em comunidades marginalizadas mais benéfico para os resultados financeiros das empresas.

O cerne desta luta é sobre um conceito denominado “impacto díspar” e se a FCC deve utilizá-lo para identificar se um ISP se envolveu em discriminação. A ideia por trás do impacto díspar é que a discriminação nem sempre é explícita.

Assim, se as políticas de uma instituição criaram uma situação em que certos grupos protegidos experimentam resultados marcadamente piores do que outros, este impacto é tão importante como quaisquer práticas intencionalmente tendenciosas.

Por exemplo: o CEO de uma empresa decide que as pessoas devem sempre respeitar fisicamente seus gerentes, de modo que apenas pessoas com mais de 1,80 metro sejam promovidas a cargos gerenciais. Como resultado, o pessoal de gestão é inteiramente masculino, uma vez que os homens tendem a ser mais altos, em média.

A empresa se envolveu em discriminação de gênero? Sob um padrão de impacto diferente, sim. Mas, sob um padrão onde a intenção prevalece, esta discriminação é muito mais difícil de provar, porque as regras que resultaram numa equipa de gestão onde todos podem enterrar não disseram nada sobre género.

“Do meu ponto de vista, o impacto díspar é, na verdade, apenas discriminação pela porta dos fundos”, disse John Yinger, professor de economia e administração pública na Universidade de Syracuse, que estudou o impacto díspar e escreveu um livro sobre a discriminação nos empréstimos hipotecários.

“Se você tem um sistema que não reconhece e não aborda impactos díspares, você permite que as pessoas, propositalmente [ou] por acidente, se envolvam em muita discriminação.”

O problema, observou Yinger, é que, para avaliar impactos díspares, o primeiro passo é determinar qual alocação de um determinado conjunto escasso de recursos – seja acesso à banda larga ou promoções corporativas – é justa e, em seguida, determinar se o recebimento desse recurso por diferentes grupos viola esse padrão de justiça.

As intenções são importantes ou são?

Consideremos uma investigação que publicámos no ano passado, mostrando como um quarteto de ISPs ofereceu consistentemente os piores negócios para serviços de Internet a famílias em bairros de baixos rendimentos, menos brancos e historicamente marcados por redlines nas principais cidades do país.

Quando estávamos relatando essa história, certamente estávamos curiosos para saber por que essas disparidades existiam, mas esse motivo era menos importante do que o fato de podermos provar que elas existiam.

No ano passado, quando contactámos a CenturyLink, uma das empresas que encontrámos cobrando consistentemente preços elevados por serviços lentos em áreas marginalizadas, o porta-voz Mark Molzen insistiu na altura que a empresa estava empenhada no anti-racismo.

“Embora não possamos comentar em nome de outros fornecedores, podemos dizer que não disponibilizamos serviços com base em qualquer consideração de raça ou etnia, e a metodologia utilizada para o relatório na nossa rede é profundamente falha.”

Molzen nunca apontou quaisquer imprecisões específicas na nossa recolha ou análise de dados. A “falha” que ele identificou estava numa inferência que a empresa leu na história sobre seus motivos.

Nossa investigação de outubro de 2022 não mostrou absolutamente nenhuma evidência de que a CenturyLink tenha dividido as cidades em áreas geográficas com base na raça e usado isso para determinar onde implantar a infraestrutura de Internet de alta velocidade. E, honestamente, seria muito louco se realmente tivesse acontecido.

No entanto, descobrimos que a CenturyLink oferecia endereços nas zonas menos brancas de Des Moines, Iowa, serviço de Internet de baixa velocidade 19 pontos percentuais mais frequentemente do que nas zonas mais brancas da cidade – e tudo pelo mesmo preço. Em Las Vegas, Nevada, essa diferença era de 31 pontos percentuais. Em Omaha, Nebraska, 33 pontos percentuais.

Um comentário em um processo de discriminação digital da FCC de junho de 2022 com a Lumen, empresa controladora da CenturyLink, mencionou as expectativas da empresa “de implantar fibra em aproximadamente um milhão de novos locais em 2022 e cerca de 1,5 a 2 milhões de novos locais em 2023”.

No entanto, não havia qualquer especificidade sobre quantas destas novas implantações de fibra iriam para áreas de baixa renda ou predominantemente não-brancas.

Quando se trata da responsabilidade da FCC, a questão é se a FCC irá analisar os níveis de acesso que diferentes grupos raciais, étnicos e socioeconómicos têm à Internet acessível e extremamente rápida, encontrar desigualdades substanciais e depois fazer algo a respeito.

Ou, como preferiria a indústria das telecomunicações, a agência só intervirá depois de encontrar provas directas de que um ISP tomou decisões injustas sobre onde implantar a infra-estrutura, explicitamente com base em características como raça ou etnia?

“ Em algumas circunstâncias, pode ser lucrativo ”

A teoria jurídica por trás do impacto díspar remonta a Griggs v. Duke Power Co. , um caso de 1971 da Suprema Corte sobre como uma empresa exigia que todos os funcionários passassem por dois testes de inteligência se quisessem assumir cargos com salários mais altos. Os negros tinham muito menos probabilidade de passar nesses testes, que não estavam relacionados com as responsabilidades do trabalho.

O tribunal decidiu que estes testes – que a empresa implementou no mesmo dia em que foi aprovada a Lei dos Direitos Civis de 1964 – proibiam a discriminação laboral com base na raça e eram ilegais devido ao efeito que tinham no avanço na carreira dos funcionários negros.

O uso de impactos díspares para identificar a discriminação cresceu nas décadas seguintes e foi finalmente codificado em lei em 1991. “Como os motivos individuais podem ser difíceis de provar diretamente, o Congresso permitiu frequentemente a prova apenas do impacto discriminatório como meio de superar práticas discriminatórias, ” diz um manual do Departamento de Justiça dos EUA sobre o assunto.

“O Supremo Tribunal reconheceu, portanto, que a responsabilidade por impactos díspares ao abrigo de várias leis de direitos civis 'permite que os queixosos contrariem preconceitos inconscientes e animosidades disfarçadas que escapam à fácil classificação como tratamento díspar'. ”

Durante a administração do presidente Donald Trump, que ficou famoso por resolver uma ação judicial na década de 1970 sobre a prática da empresa imobiliária de sua família de não alugar propriedades para inquilinos negros, o Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano enfraqueceu dramaticamente a capacidade do governo de usar impactos díspares, mas o as regras foram restabelecidas logo após a posse do presidente Biden.

Embora o governo tenha utilizado impactos díspares para regular o emprego e a habitação, ainda não foi utilizado para avaliar o papel que os ISPs estão a desempenhar na exclusão digital. Como resultado, quando a FCC começou a implementar as regras de discriminação digital exigidas pelo Congresso, a agência solicitou especificamente que o público avaliasse se a norma deveria ser utilizada e, em caso afirmativo, como.

As respostas que a agência recebeu sobre a questão caíram em grande parte em duas categorias. A indústria das telecomunicações defendeu a utilização do tratamento díspar como métrica, o que sustenta que a discriminação ocorre quando as pessoas são explicitamente divididas por uma categoria protegida (como a raça) e, como resultado, são tratadas de forma pior. Grupos de defesa da inclusão digital argumentaram que o impacto díspar é a única métrica viável.

“Atores racionais e com fins lucrativos irão discriminar porque, em algumas circunstâncias, pode ser lucrativo fazê-lo. Se isto é intencional ou não, não vem ao caso”, argumentaram a Aliança Nacional de Inclusão Digital e a Common Sense Media, dois grupos de defesa sem fins lucrativos, num comentário .

“A questão… é que a discriminação ocorre e continuará a ocorrer, a menos que os incentivos dos fornecedores sejam alterados.”

O comentário dos grupos insta a FCC a procurar impactos díspares numa infinidade de práticas de ISP, desde os preços cobrados aos clientes por um serviço, e sob que termos contratuais, até às velocidades reais que diferentes áreas recebem e como as empresas priorizam a manutenção da rede.

“Durante décadas, a comunidade de deficientes notou que a discriminação ocorre involuntariamente e muitas vezes resulta de políticas aparentemente neutras”, concordou a Associação Americana de Pessoas com Deficiência noutro comentário.

“Muitas vezes, as pessoas com deficiência são vítimas de discriminação não por causa de intenção maliciosa ou exclusão explícita de programas ou políticas, mas porque as pessoas com deficiência simplesmente não foram consideradas em primeiro lugar.”

O Greenlining Institute, uma organização sem fins lucrativos sediada na Califórnia que defende esforços de inclusão digital, insistiu no seu comentário que a aplicação de impactos díspares à banda larga seria consistente com a forma como tem sido utilizada pelo governo durante décadas.

“A adopção do padrão de impacto díspar na sequência da Lei dos Direitos Civis de 1964 permitiu uma abordagem de todo o governo que visava a discriminação em bens públicos como a educação e a habitação”, afirmou Greenlining. “Seria consistente aplicar este tratamento semelhante à infraestrutura e serviços públicos digitais, como a Internet de banda larga.”

O teor dos comentários de pessoas que teoricamente poderiam ser responsabilizadas se se descobrisse que as suas ações trataram algumas comunidades pior do que outras foi, sem surpresa, marcadamente diferente.

Uma das principais preocupações da indústria é que exigir que os ISPs avaliem constantemente as preocupações com a equidade possa dissuadi-los de implementar amplamente novas infra-estruturas.

“Adotar um teste de impacto díspar faria com que as operadoras escolhessem entre priorizar a implantação com base na eliminação da exclusão digital, conforme exigido pelo Congresso, e paralisar a implantação por medo de que uma decisão comercial comum e regular possa afetar desproporcionalmente uma comunidade minoritária”, afirmou a Lincoln Network. , um think tank de mercado livre, em seu comentário .

Outro argumento da indústria é que o Congresso não pretendia realmente que a FCC utilizasse impactos díspares para identificar “discriminação de acesso com base no nível de rendimento, raça, etnia, cor, religião ou origem nacional”.

A Verizon, por exemplo, afirmou que a frase “com base em” na legislação significa especificamente que a discriminação tem de ser um resultado direto de decisões da empresa tomadas devido às características demográficas protegidas de uma determinada área.

Por seu lado, a AT&T afirmou no seu comentário que, mesmo que fossem aplicados padrões de impacto díspares, não se concluiria que a indústria da banda larga tivesse fornecido menos conectividade a áreas historicamente marginalizadas.

Embora tenha havido estudos localizados mostrando implantação desigual em lugares como Cleveland , Dallas , Oakland e Los Angeles , a empresa disse que a única maneira de avaliar com precisão a implantação seria olhar para uma imagem abrangente e nacional de todos os lugares onde cada ISP oferece serviço. .

A AT&T apontou para uma análise do ex-economista-chefe da FCC, Glenn Woroch, que mostrou que “as taxas de disponibilidade de banda larga para famílias 'não brancas' baseadas no censo são mais altas do que para famílias brancas e que as taxas de disponibilidade para famílias acima e abaixo da linha da pobreza são quase idênticas .”

A pesquisa de Woroch se baseia em dados de um mapa de disponibilidade de banda larga produzido pela FCC que supostamente mostra quais serviços os ISPs oferecem em todo o país.

Embora uma nota de rodapé no comentário de Woroch insista que a sua fonte de dados não distorce os resultados, esse mapa foi amplamente criticado por imprecisões, e um estudo de Princeton de 2020 descobriu que “os dados da FCC exageram desproporcionalmente a cobertura em comunidades rurais e minoritárias”.

A FCC lançou um novo mapa no ano passado projetado para corrigir esses problemas, mas esse mapa tem seu próprio conjunto de problemas profundos de precisão e ainda está efetivamente em fase de teste beta. Como resultado, obter dados precisos o suficiente para atender aos padrões exigidos pela AT&T continua sendo uma tarefa difícil.

A batalha sobre o uso potencial de impactos díspares pela FCC não se limitou ao processo de comentários públicos.

Num artigo de opinião recente, o conselho editorial historicamente laissez-faire do The Wall Street Journal usou o espectro do impacto díspar para fazer lobby contra a cofundadora do Public Knowledge, Gigi Sohn, que Biden nomeou sem sucesso para liderar a agência, mas retirou-se após oposição da indústria de telecomunicações.

“Public Knowledge, o grupo que a Sra. Sohn co-fundou e liderou de 2001 a 2013, instou a FCC a interpretar seu mandato regulatório de forma ampla para microgerenciar a concorrência e o desenvolvimento da banda larga”, acusou o editorial.

Agora seria a hora de mencionar que The Markup tem, de fato, uma matilha de cães nessa luta. Nossa redação se baseia na ideia de que se você avaliar as entradas e saídas de um grande e complexo sistema técnico, poderá identificar sérios problemas na forma como ele trata diferentes grupos sem precisar conhecer as intenções precisas das pessoas que o desenvolveram.

Ainda não existe tecnologia para fazer uma regressão controlando os caprichos do coração humano.

Em março, a repórter do Markup Malena Carollo e o jornalista de dados freelancer Ben Tanen usaram a análise de dados para determinar que um algoritmo para decidir quais pacientes receberiam transplantes de fígado que salvariam vidas sistematicamente prejudicava pessoas em um punhado de estados, quase todos no Sul e Centro-Oeste. . No dia seguinte à publicação dessa história, o Departamento de Saúde e Serviços Humanos anunciou grandes reformas nesse mesmo sistema.

Uma coisa em que estou trabalhando – junto com meu colega, o repórter de dados investigativos Leon Yin – é um guia passo a passo que mostra às pessoas comuns como elas podem avaliar se os ISPs deixaram uma exclusão digital em suas cidades. Deve cair nas próximas semanas.

Esperamos que, se as pessoas usarem o guia e encontrarem algo interessante, possam contar à FCC sobre isso. E, quem sabe, dependendo de como for esse processo de impacto díspar, talvez a agência até faça algo a respeito.

Sinceramente,

Aaron Sankin

Repórter Investigativo

A marcação

Por Aaron Sankin

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